两汉强调和鼓励社会救荒，从时间上看，主要在西汉文景之世、武帝前期、西汉末期，以及东汉安帝和桓、灵之时。这些历史阶段出现社会救济这一荒政手段，决非偶然，个中之由，笔者认为与这些阶段的国家财政经济状况有关。文景之世，国家积贮令人堪忧，贾谊和晁错等人对之多有论述，朝廷遂有“入粟拜爵”荒政之制。但有的学者无视“公私之积犹可哀痛”和能“入粟”者绝不是“农民”而是一些富商巨贾、官吏的事实，根据文帝接受晁错“入粟拜爵”之建议并推行这一政策，认为此举使农民多余的粮食有了出路，言下之意文景之世经济发展到了一个较高的水平。武帝之世是西汉鼎盛时期，史称武帝时“国家亡事，非遇水旱，则民人给家足，都鄙廪庾尽满，而府库余财”［3］（食货志）。由此可知，武帝时如没有水旱诸灾，国家府库才有充盈的可能；然一旦有不虞之灾，情况则大不一样。看来，武帝时国家的财政尚未富足到可以抵御自然灾害的程度。于是，在灾害多发的时候，武帝也不得不借助于社会“吏民”的力量来实施荒政。至于西汉末期，其财政经济状况更是毋庸多言，因为任何一个王朝末期面临崩溃之际，首先受到破坏的是其物质基础--社会经济。东汉安帝时“连岁灾荒，府藏空虚”之实，屡屡见诸文献；桓灵之世，东汉王朝的大厦亦危在坍塌，史载之有“三空之厄”，即“田野空，朝廷空，仓库空”［2］（陈暮传），如此景境，国家如何能肩负起救济灾民的重任？
    由两汉财政经济状况所决定，两汉所施荒政之举不可避免地具有其不足之处：
    其一，救济灾民的标准不高，使灾民难以有可靠的生活保障。顺帝永建三年（128）地震后，政府就规定“实核伤害者， 赐年七岁以上钱，人二千”［2］（顺帝纪）。这个标准，貌似较高，其实未必， 因为西汉一死者的棺钱就需三千［3］（哀帝纪），低于一棺价的钱两， 如何生活？更何况东汉的钱与西汉相比，已有较大的贬值，且荒年每石粮食的价格就高达几百甚至几千钱。可见，灾后的农民仅靠政府的赈济是不能够度过荒年的。
    其二，从荒政的频度看，两汉时有各种大小灾害达五百余次，而两汉荒政的次数仅百余次，只及灾次的五分之一。若要对此情况作出说明，合理的解释只能有一个，即国家财政经济状况。元帝在位共16年（前48至前33年），有灾21次，除前45年、前40年、前36年、前34年和前33年计5个年头无灾害发生外，其余是年年有灾，甚者一年多灾。但由于国家财政收入减少，“相对地说是财政上较困难的时期”［8］（p20），国家实施的荒政仅有7次，与灾害次数形成较大的反差。又如两汉时，地震灾害多达115次，“典籍所忌，震食为重”［2］（顺帝纪），按说两汉对地震救济应该是予以重视的。然而事实上，两汉在地震后实施荒政的，只有16次。具体到如安帝时，有27次地震，而文献明确载其因震而救济者仅有1次。两汉荒政频度之低，由此可窥其一枝叶。
    救济灾民，从本质上说也就是王朝自救，历史上任何一个有一定财政经济实力条件的封建王朝无不竭力而为之，两汉王朝限于某些历史阶段财政经济状况的紧张，在具体实施荒政时免不了存在着诸如力度不大、频度相对较低等这样或那样的不足。
    五 吏治与荒政
    国家荒政措施能否真正地起到度生灾民的作用，关键还在于具体实施的官吏，即吏治是荒政发生作用的保障。总而言之，两汉荒政措施通常都能得到较好的执行，但因吏治问题而没有得到贯彻的也不少，特别是在皇帝昏庸、朝纲混乱和整个吏治腐败时期，以及西汉、东汉王朝末期社会动乱阶段。两汉官吏无视民瘼的表现，概括起来主要有：
    其一，地方州郡官吏匿灾不报。两汉时，对户口控制极严，并将“获流”（流指因灾荒而流亡的百姓）和岩济贫困作为地方州郡“上计”的一项重要内容［9］， 政府根据“上计”考核的优劣对官吏进行陟降。由于地方财政不济或其他种种因素的制约，州郡官吏无法保证达到“上计”簿册中所规定的要求，但又不愿因此而影响自己的官宦顺畅之旅，于是，他们就干脆隐匿灾害而不加上报。两汉中央政府对此亦多有察觉。《后汉书·殇帝纪》：殇帝延平元年秋七月敕司隶校尉、部刺史云：“间者郡国或有水灾，妨害秋稼。朝廷惟咎，忧惶悼惧。而郡国欲获丰穰虚饰之誉，遂覆蔽灾害，多张垦田，不揣流亡，竞增户口，掩匿盗贼”，要求“二千石长吏其各实核所伤害”，严申“自今以后，将纠其罚”。
    其二，有关官吏不尽职责，赈灾不实。《后汉书·献帝纪》：献帝兴平元年（194）四月至七月，三辅大旱，“是时谷一斛五十万， 豆麦一斛二十万，人相食啖，白骨委积。帝使侍御史侯汶出太仓米豆，为饥人作糜粥，经日而死者无降。帝疑赋恤有虚，乃亲于御坐前量试作靡，乃知非实”。
    其三，地方官吏和豪右狼狈为奸，盗领赈灾物质。《汉书·食货志》：王莽末年，黄河流域饥旱连年，王莽一方面“遣三公将军开东方诸仓振贷穷乏”，另一方面对入关数十万流民“置养澹官以廪之”，然地方官吏临守自盗，即“吏盗其廪”，以致流民“饥死者什七八”。《后汉书·和帝纪》：和帝永元五年二月诏曰：“去年秋麦入少，恐民食不足。其上尤贫不能自给者户口人数。往者郡国上贫民，以衣履釜鬵为赀，而豪右得其饶利。”
    对于因吏治腐败而存在的荒政失当之事，两汉政府也予以一定的关注，并以荒政为契机整顿吏治，追究地方官吏的法律责任。如和帝就在永元五年二月诏中重申：“若复有犯者，二千石先坐”等。同时，中央政府也派遣官员到地方察访，举奏舞弊者，并予以惩处。如桓帝永寿年间（155-158），第五种就曾“以司徒掾清诏使冀州，廉察灾害，举奏刺史、二千石以下，所刑免甚众，弃官奔走者数十人”［2］（第五种传）。政府对吏治整顿的结果，两汉时涌现了一些竭力救荒的“循吏”，如前引一些不拘泥于朝廷荒政程序而毅然开仓救济灾民的官吏等等。
    原文参考文献：
    ［1］陈业新。两汉荒政初探［J］。淮南师范学院学报，2002，（1）。
    ［2］范晔。后汉书［M］。北京：中华书局，1965。
    ［3］班固。汉书［M］。北京：中华书局，1962。
    ［4］葛志毅。汉代博士奉使制度［J］。历史教学，1996，（10）。
    ［5］李向军。清代荒政研究［M］。北京：中国农业出版社，1995。
    ［6］晋文。以经治国与汉代“荒政”［J］。中国史研究，1994，（2）；张涛。经学与汉代的救灾活动［J］。东岳论坛，1993，（1）。
    ［7］参见刘志远等。四川汉代画像砖与汉代社会［M］。北京：文物出版社，1983。
    ［8］马大英。汉代财政史［M］。北京：中国财政经济出版社，1983。
    ［9］高恒。汉代上计制度论考--兼评尹湾汉墓木牍《集簿》［J］。东南文化，1999，（1）。