中国古代帝国对政务的管理，很大程度上是一种依靠公文书运作进行的文书行政。公文书运作系统总体可分为上行文书和下行文书两条线索。臣民向官府和君主奏事以及下级官府向上级官府和朝廷奏事的文书，构成了上行文书；皇帝的命令文书和各级官府下发的政令文书，构成了下行文书。各类文书在不同时期有着不同的名称和形态。如臣民和各级官府向君主奏事文书中与“奏”有关的一类，在秦汉以后诸朝，就有着奏、奏案、奏抄、奏状、奏疏、奏札、奏折等不同的名称。国家政务普遍的裁决程式是由各级官僚向皇帝申报有关事务，经皇帝批准后予以实施。
    其实，历史上各种不同名称的文书，都具有各自的时代性，其背后都体现着不同的体制。人们一般只注重其名称和文体的变化，如明人吴纳《文章辨体》和徐师曾《文体明辨》（注：吴纳《文章辩体·序说》，于北山校点；徐师曾《文体明辩·序说》，罗根泽校点。二书合印，香港太平书局1965年8月。）承《独断》和《文心雕龙》之说， 皆列“奏疏”一目，统叙其文体之变。即使在今人的研究中，论及名称之变背后文书形态变化者很少，更鲜有从这种变化论及体制变迁者。而笔者目前的研究中，比较注重制度在随着形势变化中而发生的成长性变革。这种自下而上的成长性制度变革，由于不是统治阶层有意识的制度改创，只是在实际运作的过程中发生着悄然的变化，故流传下来的记载相当缺乏。而从公文书形态和运作机制的变迁入手，正是了解这种成长性制度变革的一个重要切入点。
    文书在处理国家政务中的作用至秦汉时期已经十分显著，出土的云梦秦简《内史杂》规定：“有事请也，必以书，毋口请，毋羁请”。由于文书行政的发达，到汉代已是“公府掾多不视事，但以文案为务”（注：《北堂书钞》卷68引《汉杂事》。）。所以刘勰《文书雕龙·章表》说：“章表奏议，经国之枢机”。
    现存最早记载公文书形态的文本，是东汉末年蔡邕的《独断》。本文旨在结合汉代政治体制的变迁，论证《独断》所记载的汉代公文书只是蔡邕所处时代的制度。由于《独断》一书流传不广，又未有很好的整理本。其中有些文句的理解，在笔者看来，一些已有的相关论著中存在着严重的误读。所以首先必须对《独断》有关公文书的表达进行考证。
    《独断》将皇帝的命令文书分为策书、制书、诏书、戒敕四类（注：以下据影印《钦定四库全书》本。下文未特别注明者，皆准此。又四部丛刊三编据明弘治刊本与此同。）：
    策书。策者，简也。……起年月日，称“皇帝曰”，以命诸侯王、三公。其诸侯王、三公之薨于位者，亦以策书诔谥其行而赐之，如诸侯之策。三公以罪免，亦赐策，文体如上策而隶书，以一尺木，两行，唯此为异者也。
    制书，帝者制度之命也。其文曰“制诏三公”，赦令、赎令之属是也。刺史、太守、相劾奏申下，土［颖作上］迁，书文亦如之。其征为九卿，若迁京师近官，则言官，具言姓名。其免，若得罪，无姓。凡制书，有印，使符下远近皆玺封，尚书令印重封。唯赦令、赎令，召三公诣朝堂受制书，司徒印封，露布下州郡。
    诏书者，诏诰也，有三品：其文曰“告某官官（注：按：“告某官官”，《四库全书》本如此。宋本《唐六典》卷九中书令之职条引《独断》作“某官某官”，《太平御览》作“某官云云”。《丛书集成初编》本作“告某官某”，汪桂海将“某官”理解为官名，后一个“某”理解为某官之姓名。见汪桂海：《汉代官文书制度》， 广西教育出版社1999年版，第32-33页。），如故事”，是为诏书；群臣有所奏请，“尚书令奏”之下有“制曰”，天子答之曰“可”，若下某官云云，亦曰诏书；群臣有所奏请，无“尚书令奏”、“制曰”（注：《四库全书》本无“曰”字，作“无尚书令奏制之字”，据《唐六典》文字补入。）之字，则答曰“已奏如书”，本官下所当至，亦曰诏书。
    戒敕。刺史、太守及三边营官被敕，文曰“有诏敕某官”。是为戒敕也。世皆名此为策书，失之远矣。《独断》对于策书的概括，文义甚明。其主要的应用场合是对于诸侯王、三公的除免和诔谥。制书则有一些地方需要略加考释。其中“刺史、太守、相劾奏申下，土［疑作上］迁，书文亦如之”一句，汪桂海断为“刺史、太守、相劾奏，申下土，迁文书，亦如之”，并说此段文义不明（注：汪桂海：前引书，第30页。）。本文的理解是，刺史、太守和诸侯国相进行劾奏的文书本身并不是制书，而只有对这种文书进行的批复（即所谓申下）才能成为制书。而“土迁”一语殊不可解，在没有确切证据之前，本文疑其为“上迁”，即指刺史、太守和相的升迁。下文“其征为九卿，若迁京师近官”，就是对刺史、太守、相“上迁”的具体表述。若，及也，或也。如此，则制书的应用场合甚明，主要是用于九卿和郡国守相的任免。汪桂海认为制书主要用于两个方面，一是下给三公，令三公向全国颁布赦令和赎令；一是任免九卿或京师近臣。（注：汪桂海：前引书，第30－31页。）恐不确。不确之处有二：一是“制诏三公”并非下给三公，而是文书的用语，是汉代的制书经三公下颁的一种程式；二是制书不仅用于任免九卿或京师近臣，还应包括郡国守相，如其在后文中所举诸例。至于赦令和赎令，是制书应用的特例，对于印封和颁下都有特殊的规定。