《独断》对于诏书的概括，后人可能存在严重的误读。如诏书的第二种形态，一般理解为：群臣有所奏请，尚书令奏之，下有司曰制，天子答之曰可，若下某官云云。（注：参看大庭修：《秦汉法制史研究》，上海人民出版社1991年版，第166页；汪桂海：前引书，第32页。）从《独断》对制赦文书的记载看，则蔡邕是根据文书的用语进行划分的。策书、制书、诏书、戒敕的划分非常明确，不至于在讨论诏书的时候又说“下有司曰制”。制书和诏书在这里有着截然的区分。因为诏书有两种形态是对奏事文书的批复，为了更好地理解诏书的文书特征，有必要与汉代的奏事文书进行对照分析。《独断》将群臣向君主陈事的上行文书分为章、奏、表、议四种：（注：括号内《唐六典》指《唐六典》卷8门下省侍中之职条引《独断》文字。）
    凡群臣上书于天子者，有四名：一曰章，二曰奏，三曰表，四曰驳议。
    章者，需头。称“稽首上书”。谢恩陈事，诣阙通者也。
    奏者，亦需头。其京师官（注：《唐六典》无“其京师官”四字。）但［《唐六典》但作上］言“稽首”，下言“稽首以闻”。其中者［《唐六典》者作有］所请，若罪法劾案，公府送御史台，公卿校尉送谒者台（注：《唐六典》“台”后有“通者”二字。）也。
    表者，不需头。上言“臣某言”，下言“臣某诚惶诚恐，顿首顿首，死罪死罪”。左方下附曰“某官臣某甲上”。文多用编两行，文少以五行，诣尚书通者也。
    公卿校尉诸将不言姓，大夫以下有同姓官别者，言姓。章口（当作曰）报“闻”，公卿使谒者，将大夫以下至吏民，尚书左丞奏闻，报“可”。表文报“已奏如书”。（注：按：自“章口报闻”至“表文报已奏如书”这一段文字还是很不好理解。《唐六典》的引文似乎更明确些，作“报章曰闻，报奏曰可，其表文尚书报云已奏如书”。）凡章表皆启封，其言密事，得帛［帛，《唐六典》作皂］囊盛。
    其有疑事，公卿百官会议，若台阁有所正处，而独执异议者，曰驳议。驳议曰“某官某甲议以为如是”，下言“臣愚赣议异”。其非驳议，不言议异。其合于上意者，文报曰“某官某甲议可”。以上关于陈事文书的表述，是按照文书的用语、应用的场合和通奏的途径进行分类的，尤其是文书的用语被特别强调。章称“稽首上书”，用于谢恩陈事，是由陈事者诣阙交由公车通送的。奏则上言“稽首”，下言“稽首以闻”，应用的场合是有所陈请，以及举劾官员的不法行为，通奏的途径则根据上奏者的身份不同而有所不同，如果是公府上奏，则送御史台，如果是公卿校尉上奏，则送谒者台。表则上言“臣某言”，下言“臣某诚惶诚恐，稽首顿首，死罪死罪”。左方下附曰“某官臣某甲上”。通奏的途径是诣尚书通者也。这里的问题是，表的应用场合没有交代。而表恰恰是当时应用最普遍的一种奏事文书。
    其中“公卿校尉诸将不言姓”一段，涉及文书的署名、批复用语及封盛问题，乃针对章奏表综括而言，而非专指表。不过，批复用语是分别说的。按照《唐六典》所引用的《独断》，报章曰“闻”，报奏曰“可”，其表文尚书报云“已奏如书”。尽管整个两汉时期的陈事文书形态有着不断的变化，但在《独断》里，蔡邕是将章奏表三种陈事文书明确区分的，对章的批复用语是“闻”，对奏的批复用语是“可”，表则由负责呈递的尚书进行批复，用语为“已奏如书”。
    从奏事文书的批复用语看，用于谢恩陈事的“章”，批复用语是“闻”，其实是不要批复的，皇帝知道了便可以。而有所陈请以及举劾官员的不法行为的“奏”，是需要皇帝批复处理意见的，批复用语为“可”。这正好与诏书的第二种形态相合，即“群臣有所奏请，‘尚书令奏’之下有‘制曰’，天子答之曰‘可’”。广泛应用的奏事文书“表”，由尚书报云“已奏如书”，与诏书的第三种形态相合，即“群臣有所奏请，无‘尚书令奏’、‘制曰’之字，则答曰‘已奏如书’”。
    综上所述，蔡邕记载的公文形态已经是一套相当发达的文书系统，不同政务文书的申奏与批复，各有固定的书写程式。不过，由于现有记载的简略和出土材料的缺乏，还很难对其应用范围进行严格的区分，尽管有学者如汪桂海等在这方面开始努力。其中还透露出京师官、公府、公卿校尉、将大夫以下至吏民等不同的上书者身份，但是否因奏事者身份不同而使用不同的陈事文书，这一点还不是很明确。
    蔡邕的记载即使在公文书的名称上可以涵盖整个汉朝，如《文心雕龙·诏策》所说这几种皇帝命令文书是“汉初定仪则”的结果，但可以肯定的是，在文书的具体形态上，它一定不包括西汉初年的情形。因为，西汉初年的制度，“群臣有所奏请”的陈事文书本身，并不出现“尚书令奏”之字，也不可能由尚书令直接下某官。尤其是“表”，据《唐六典》所引《独断》，其表文尚书报云“已奏如书”，本官下所当至，是由尚书直接批复上表者的。此外，“凡制书，有印，使符下远近皆玺封，尚书令印重封”，制书由尚书令印封下达外朝的程式，也说明尚书令已经掌握了很大的政务裁决权。从下文的论证和引用的实物史料看，文书上有“尚书令奏”之字以及其表文尚书报云“已奏如书”的情形，出现在尚书台实际上成为内廷辅政机构和决策机构的制度背景下。而所谓“事归台阁”，“三公之职，备员而已”的局面，仲长统说是从东汉初年光武帝时形成的。（注：《后汉书·仲长统传》。）仲长统所说的局面，实际上是尚书台成为宫中的辅政机构，但没有取代三公府成为执掌朝政的宰相机构。（注：参见祝总斌：《两汉魏晋南北朝宰相制度研究》，中国社会科学出版社1990年版，第123页。）而尚书台从纯粹的呈递上下文书的机构，转变成为按照任务的性质分工、参与谋议和谏诤、直接将奏事文书下达给有关官员的机要之司，则是在东汉中后期的事情了。（注：参见祝总斌前引书，第135-136页。）