刘秀“度田”，是东汉历史上的重要事件。因地方官吏“多不平均”，刘秀下令处死、下狱和黜免的郡国守相达数十人。及“郡国大姓及兵长群盗”纷起反抗，刘秀又不择手段地予以镇压，把成千上万的地主豪右迁徙到“它郡”，从而确保了“度田”的运作，成功地解决了两汉之际户口田亩不实的问题，为“明章之际，号次升平”奠定了必备的基础和条件。但是，对于这一事件，由于史书“略不见起灭之由”（注：赵翼《廿二史札记》卷四“后汉书间有疏漏处”条。），后之论者往往臆断，认为度田“完全失败了”，或“不了了之”，并由此得出“向豪强势力完全屈服”的结论。[1]（p139）[2]（p216）80年代，笔者与孟素卿先生分别著文，对上述结论提出疑义。近年来复有名家，从理论上再加论证，进一步得出度田没有失败的结论。[3][4][5][6]然综合诸文分析，仍局限于理论上的探讨，原始资料挖掘不深，关键性的论据不足，且对史料之理解互有参差。故笔者不揣孤陋，搜求故史异闻，再加考实，企望得出最后的结论。不当之处，敬请赐教。
    一诏下州郡“检核”及出现的问题
    刘秀“度田”，始于建武十五年（39年）六月。此时天下刚刚统一，社会经济在历经王莽的残暴统治和十余年的战乱后，“农商失业，食货俱废”，“庐落丘墟，田畴芜秽”，到处都呈现出一派萧条的景象。与之同时，两汉之际又是豪强势力大发展的时期。虽然在长期的战争中，他们不同程度地受到了创伤，但是鉴于社会失驭，天下纷争，他们往往“起坞壁，缮甲兵”，集结宗族宾客，招纳依附流民，组织强大的武装，以保护其既得利益。因此，“天下垦田多不以实，又户口年纪互有增减”[7]的问题，显得相当突出。而这种状况，对于整顿赋役制度，安定社会秩序，巩固东汉政权，显然是不利的。也正由于这样，刘秀在统一天下的过程中，即注意打击豪强势力，释放奴婢、囚徒，减轻田租赋役，鼓励流民归本，和地主豪右争夺人口和土地的控制权。及至建武十五年六月，社会秩序基本稳定，刘秀遂“诏下州郡检核垦田顷亩及户口年纪”，[8]在全国范围内进行“度田”。
    需要说明的是：（1）刘秀的“度田”令，在史书中没有明文记载，具体情况不得而知。但据上文，其“检核”的内容基本清楚，实包括土地数额、户口多少、年纪大小等三项。至于钱谷入出、赋税多少，当完全依据此三项而定，无须赘言。因为汉代赋税徭役之征发，共有田租、刍稿、算赋、口赋、献、贡和力役七项，与其三者密切相关。（2）所谓“度田”，并非盲目地丈量土地和登记户口，而是在各州郡县一定程度地掌握了田亩、户口数字之前提下，进行“检核”，即检查、核实。《资治通鉴》卷四十三：“帝以天下垦田多不以实自占，又户口、年纪互有增减，乃诏下州郡检核。”胡氏注曰：“核者，考其实也”，说得非常清楚。否则，建武六年刘秀下诏“其令郡国收见田租三十税一”，[8]建武十三年“诸功臣皆增户邑”[9]等，便不可能实现。（3）刘秀诏令“检核”，当是结合本年度“八月算人”即“案户比民”同时进行的。《后汉书·皇后纪》：“及光武中兴，亚雕为朴，六宫称号，唯皇后、贵人……汉法常因八月算人，遣中大夫与掖庭丞及相工，于洛阳乡中阅视良家童女……详求淑哲。明帝聿遵先旨……”云云，表明刘秀时已经恢复了西汉时期的“案比”制度。而下述“诸郡各遣使奏事”，当是经过“八月算人”即“检核”后，向朝廷汇报“检核”的情况。即《后汉书·百官志》注引胡广所说：“秋冬岁尽，各计县户口垦田，钱谷入出，盗贼多少，上其集薄。”这说明“检核”令，当是六月下达州郡，要求在“八月算人”时一并进行的。
    但是“检核”令下达以后，州郡官吏却执行不力。及“度田”结束，各州郡吏向朝廷汇报情况时，刘秀竟发现他的诏令在执行中完全走了样。对此，《后汉书·刘隆传》载曰：
    十五年，诏下州郡检核其事，而刺吏太守多不平均，或优饶豪右，侵刻羸弱，百姓嗟怨，遮道号呼。时诸郡各遣使奏事，帝见陈留吏牍上有书，视之，云“颍川、弘农可问，河南、南阳不可问”。帝诘吏由趣，吏不肯服，抵言于长寿街上得之。帝怒。时显宗为东海公，年十二，在幄后言曰：“吏受郡敕，当欲以垦田相方耳。”帝曰：“即如此，何故言河南、南阳不可问？”对曰：“河南帝城，多近臣，南阳帝乡，多近亲，田宅逾制，不可为准。”帝令虎贲将诘问吏，吏乃实首服，如显宗对。
    这段文字，在《后汉纪·光武皇帝纪》、《东观汉记·刘隆传》和《资治通鉴》卷四十三中皆有记载，大同小异。可知各郡官吏在“检核”后，皆曾向朝廷汇报其执行情况，而陈留郡吏的书牍，竟暴露出了“度田”中出现的严重问题。
    那么，陈留郡吏为何接受“郡敕”并采用写在书牍上的形式，向刘秀汇报呢？“颍川、弘农可问，河南、南阳不可问”，以及“当欲以垦田相方耳”，又各隐含着什么意思？《资治通鉴》卷四十三胡氏注曰：“敕，教也，戒也。相方，求问其垦田之数以相比也。”《后汉纪·光武皇帝纪》：东海公阳因言曰：“吏受郡敕，欲以垦田相比方耳。”两相参照其意甚明，所谓“吏受郡敕”，就是郡吏接受郡守的教戒，在汇报检核情况时，只可参照颍川、弘农二郡之数额，而不可与河南、南阳相提并论。其原因就是河南南阳多“近亲”、“近臣”，其土地、人口“不可为准”。或云“这儿的‘垦田相方’就是指和过去比较而言，就是指郡守要求上计吏在上报时按过去的数字做计书，避免出入太大，以掩盖过去度田不实的真相”，“就是指各地长吏在垦田的统计数量上已达成了默契，上计数字和以往不要有大差别，避免引起怀疑，难以继续优饶豪右”，[6]这是没有根据的。如果是与“过去比较”，“按过去的数字做计书”，又何云“颍川、弘农可问，河南、南阳不可问”？又如何骗得过朝廷呢？同时，“吏受郡敕”，只是郡吏所受的教戒，亦或郡吏所编造的谎言而已。所谓“颍川、弘农可问，河南、南阳不可问”云云，绝非陈留郡守写在计书上的。因为其教戒，完全可以用口头的形式来嘱托郡吏，而不必写在书牍上。否则岂非等于把度田不实的情况主动向刘秀汇报？再者，此牍与计书也没有关系，只是一块单独的书板。《说文解字》：“牍，书版也”，是为明证。否则郡吏如何“抵言于长寿街上得之”，难道计书能在长寿街上得之不成？因此，从种种迹象来看，“吏受郡敕”只不过是陈留郡吏的编造而已。其目的就在于把度田不实的情况，婉转地汇报给朝廷。故高敏先生说，度田中的问题，乃是“由于陈留一个小吏的揭露，才引起光武帝的重视”。[5]
    然而不管怎样，“检核”中出现的问题，全都暴露出来了。其问题就在于州郡官吏“多不平均”，没有真正贯彻执行刘秀的“检核”诏令，从而使“度田”政策变了味，走了样。不过从具体情形来看，不同地区也有不同的情况。
    就河南、南阳两地而论，虽然同是度田不实，但主要问题是不敢度田。因为河南郡治洛阳，功臣居多；南阳系刘秀故乡，近亲尤众。有的则既是功臣，又是近亲。他们无不占有众多的土地和人口，“田宅逾制，不可为准”。因此，在未搞清楚刘秀“度田”的真实意旨之前，这些“帝城”、“帝乡”的父母官们，的确是不能不犯嘀咕的。他们既怕处理不当而得罪朝廷，又怕搞不好得罪偌多的“近亲”、“近臣”。所以不敢向这些人度田，是自在情理之中的，而度田的结果，也自然是“多不平均”了。后来，河南尹张伋等被因此治罪，就充分说明了这个问题。
    而对于其他州郡来说，地方官吏虽不像河南、南阳那样，担心得罪偌多的“近亲”、“近臣”，从而不敢度田，但因朝廷对待“近亲”、“近臣”的态度不够明朗，其本身又多是地方豪强，再加上他们与地方豪右千丝万缕的联系，便自然而然地导致了“多不平均”的严重后果。即对于地方豪右多予以“优饶”，使其大量隐瞒土地和户口的数额；而对于下层平民百姓，则横加“侵刻”，以使赋税徭役的负担转嫁到他们头上。于是“百姓嗟怨，遮道号呼”的情形，便自然而然地出现了。
    然而不管怎样，“度田”未取得预期的效果，其问题出在州郡官吏身上。而最关键的问题，则在于对朝廷“检核”的态度存有疑义。因此，对于这些问题，刘秀便不能不采取相应的措施去解决了。