二、代表职权与条件
    对于这些代表，各省都督与政府都非常重视。在政府一方面看，每省各派3名确能代表都督资格的代表，可以帮助解决政府深感棘手的军政、财政及内政方面的诸多问题。[10]而在各省都督一面看，各省代表乃“传述都督意见，敷陈地方利弊，藉通内外之邮而确收联络之效”，但为避免重蹈前清外官改制时选派陈述员的故习，藉政府电令并未明确这些代表究竟有哪些职责及应具备哪些条件，试图拟订代表权限并求政府制为专条。[11]
    赣督李烈钧首先发起这场讨论。他在得悉政府命令各省派代表赴京电后，于1912年7月27日致电各省，要求各都督协商后联电中央，订明代表在京职务，并开列四条征求意见：(1)各省派代表一人出席国务会议并陈述意见；(2)各省代表可奉都督指令，就本省要政请求开国务会议；(3)大总统提出的法制、预算案在交参议院以前，应由代表转达各省，征集各省意见；(4)中央对各省的政务命令，应先期咨询该省代表，对地方情形是否有窒碍。对于代表应对都督负何种责任，李烈钧主张参酌各省情形，在不违越都督意旨而在中央运动服官、放弃代表职务的前提下，另订遵守条件。[12]从李开列代表职权看，各省代表类近南京临时政府时的各省都督府代表，表明素主地方分权的李氏想趁此机会，将各省代表定位为都督私人代表，代表各省参与中央决策。此举代表了部分都督心声。此电一出，广东、山西、奉天等都督表示赞同。[13]不过，当时内外形势皆趋向建立强有力的中央政府。同持反对军民分治主张的一些都督，考虑到各省都督府代表与联邦制特征间的关系可能引起政府及各方不满，对李所开列条件进行商榷。
    7月29日，苏督程德全发表通电，指出代表的作用“在疏通隔阂，供备咨询”，既非地方代表，亦非联邦委员，对都督亦“以力图统一、无背意旨为原则”，为一种意思机关，而非法定职务。基于此，除第三条外，程德全对李烈钧所拟条件均作修改：易第一条为“凡国务会议各省政务时，应先期咨询各省代表员”；删去第二条；第四条意思已包括于第一条内，不必另定专条；增加“国务会议关于某省事件，得由某省代表附座旁听”一条。另外，程还力主在三名代表中须有一或二人来往中央与各省间，不必拘定常驻机关，并表示，应该从各都督平时所信任的人当中，选派道德高尚、顾全大局的人充当代表。[14]经程修改，各省代表权限较李所拟大大缩小，更像是都督的私人代表，并充当中央政府决策时的顾问，在当时趋向建立统一、强有力政府的大势下更易为各方接受。8月3日，粤督胡汉民通电赞同程德全的意见，不过对程氏“国务会议关于某省事件，得由本省代表附座”条有所保留，主张改为“出席陈述意见，但不加于表决之数”。[15]此外，同隶同盟会的湘督谭延闿、皖督柏文蔚也发表意见。与程一样，谭担心国务会议骤增议员“不毋妨碍”，并认为第四条已包括在第一条范围内。[16]柏则更关心充任代表的条件，主张删除李所拟“不得违越都督意旨暨在中央运动服官”条，增加“各代表与职务实有不宜之处，得由各都督随时另选改派”、“各代表与服务期内不得充当中央官职”二条。[17]
    李烈钧非常重视程、谭、胡等人意见，8月4日藉向各都督通报各省代表权限及条件商讨结果，逐条回应：关于第一条，李仍坚持原有主张；对于旁听一条，接受胡意见，改为“得出席陈述意见，但不加于表决之数”；关于第二条，亦照程意见，“拟照删”；关于第四条，表示改为“凡关各省政务之命令，如与各省有特别关系时，应先期咨询该省代表，于地方情形有无窒碍”。此外，李赞同程所主“代表三人，须以一二来往内外”的建议。并考虑“现在各省或已派代表赴京，或急待选派”，要求程主稿领衔会电中央订定。[18]
    程德全在同意李对第四条修改的同时，对于胡、李对自己所增条的修改仍存意见。在程看来，中国本非联邦制度，胡、李的修改与政体不协，且妨碍中央政权，与其待各代表到京后由中央改削，不如先行妥酌。此外，程赞同胡建议由李主稿、其本人领衔联署入告的方式，要求各都督在8月12日以前电知。[19]由于李对各省代表职权、条件的修改，已“相当斟酌适中”，特别是他基于各省在省官制案上的共同利益诉求，秘密联络，并促成各都督结成同盟，发表九督联电反对军民分治，不仅迫使政府决议都督与总监暂可兼任，[20]此议先后得到粤、晋、湘、豫、桂、黔、奉、吉、直、鲁、皖、闽、陇等13省都督赞同。同时也让袁世凯感到，要解决军民分治问题，“当俟各省都督代表到京后再行讨论”。[21]程虽仍有顾虑，但见多省赞同也只得表示同意，同时在代表附座旁听问题上态度也趋于调和，将其改为“国务会议关于某省事件，由某省代表附座旁听，如国务院咨询时得出席陈述意见，不加表决之数”。[22]与此同时，胡汉民为消除上述改动可能引起有碍于中央政权的顾虑，更是引欧美各国之例，说明改动的合理性，并认为“许其陈述，能收面询之益；不许陈述，必殆退有后延之诮”，“似仍照酌稿为宜”。[23]
    李烈钧按照各都督往返电商的意见，草拟代表职权及条件，电交程德全。8月21日，程德全等17省都督联衔发表通电，要求袁世凯及国务院：一、国务会议在各省政务时，应事先咨询各省代表；二、国务会议某省事件，应由某省代表列席旁听，如当场经国务员咨询，或事前奉有都督指令时，得出席陈述意见，不加入表决；三、大总统提出法制、预算案交参议院以前，应请征集各省都督意见，由代表传达；四、凡关各省政务之命令，如与某省有特别关系时，应先咨询该省代表，于地方情形有无窒碍。同时，各省代表须选择经验闳深、道德高尚、关怀大局者充任。[24]很明显，所公示的代表职权和条件，集中代表了李烈钧、程德全、胡汉民、谭延闿等人的意见。具体而言，在代表职权方面，除第一条、第三条分别为程、李所拟没有变更外，第二、第四条融合了上述各人的意见：第四条主要是李在程、谭意见的基础上所作的修改，第二条则更多体现李、胡、程三人的意见。在代表条件方面，李基本上放弃自己的主张，接受程意见。这些条款抹去李烈钧最初所提条件带有的联邦制特征，在迎合当时时势的同时，加重了各省对中央政府行政决策的影响。
    值得注意的是，李烈钧、胡汉民、程德全等人，正是反对军民分治政策的要角。他们热衷于代表职权及条件的商榷，反映出他们试图在中央与各省间的沟通上掌握主动。