五、结语
    民国元年行政咨询员从出现到不解而散的历史过程表明，在民初政体变革过程中，中央政府与各省都督间除因利益纠葛出现对立，彼此间亦曾有过意见沟通的尝试，只因民初的特殊政情，这一尝试一开始便成为中央与各省力量较量的延续。
    行政咨询员的出现是必要的。自晚清以来，“省”在中国政治中的地位和影响不断提高，各省更在辛亥革命中取得事实上的“自治”地位，并在联邦制下结合组建中华民国，继续通过各省都督府代表，代行参议员职权，左右南京临时政府的重大决策。南北统一后，袁世凯依据《临时约法》组织统一临时政府，但势力尚不能控驭全国，东南光复各省，尤其同盟会(国民党)籍都督仍拥有强大的力量。主张集权和统一的袁氏及政府与要求自治与分权的各督间，通过一个管道进行意见沟通是极其必要的。正如时人所言，“在革命起于地方，中央旧有权力一一分夺于各都督之手后，如欲由各都督之手一一奉归于中央，非中央与地方开诚布公，各捐猜忌，斟酌利害、是非而一一商定之不可。”[93]因此，各省代表到京后，“大可各自就各省行政得失、利害以及民生、国计的因革损益陈说政府，匡补中央行政缺略，并借以疏通中央与各省两方面意见而收统一实效”，关键在于如何正确对待，“善用之则于政治及感情上收完好之效果，否则必至中央与地方滋生恶感情，因之政治上亦现睽离之状态。”[94]
    然而，中央政府与各省都督、袁世凯与国务院之间，在对行政咨询员的认知上存在分歧。在中央政府看来，咨询员只是政府仿效清季各抚督派员参与外官改制先例，由各省都督派出的个人代表，以备中央行政决策时咨询，借以疏通与各都督的关系。而在各都督看来，咨询员不仅为自己私人代表，更试图将咨询员回归到创建南京临时政府时各省都督府代表的角色，成为自己左右中央行政决策的管道。由于时势亟须建立一个强有力的政府，使得这一诉求苍白无力。而且由于知识背景、党派归属、所处的内外环境以及利益考量等因素影响，各都督间也难以一致。即使在政府内部，袁世凯与国务院间意见也不一致：陆征祥内阁时，由谁主导与各省代表的接洽，国务院与袁世凯存在分歧；赵秉钧则力图在袁世凯所允许的范围发挥作用，即使在袁、赵之间因府院职责不同亦存有分歧。正是中央与各省以及府院间的这一分歧，直接致使行政咨询员履行职责受到限制，虽因形势变化有所逾越政府的限定，并最终无疾而终。在经受此次失败的尝试后，中央与各省依据彼此实力进行较量。随着自身权势增强和对内阁的控制，以及当时对建立强有力政府的渴望，袁世凯又回到“独断乾坤”的立场，以命令代替法律，颁布暂行省官制。