三、各省派员与权限变更
    由于当时内外形势趋向建立强有力的中央政府，而且中央与各省均有沟通意见的诉求，当政府饬令各省特派代表来京电文发出后，浙江、山西、湖南、湖北等省相继响应，并陆续派定人员赴京。
    当时省官制案被提交参议院讨论，各省与中央在军民分治与否、省长选任方式等问题上发生激烈争论，政府于7月31日将其撤回修正。同时，政府就对外借款与四国银行团谈判破裂，引起财政短绌，如何解决中央行政经费成为一个难题。政府更加急待各省派员来京商讨这些问题。8月1日，袁世凯再度交饬秘书厅，电催各省速选派代表，在8月15日以前到齐，同时要求各省先行电告所拟派各员衔名。[25]4日，总统府再电各都督速派代表来京商定省制及省官制，[26]奉、直、豫随后表示派遣代表。[27]随着多省表示派员，总统府、国务院在由谁主导政府与各省代表间接洽的问题上发生分歧。8月8日，袁世凯与总理陆征祥商讨各省代表会议场所，表示将来所议各政均关系统一大局，届时自己当随时出席，主张将总统府前楼右偏修缮作为议场。[28]不过，12日陆在总统府召开国务会议后，与袁谈及各省代表来京后预备办法时，认为将来开议时，诸国务员均当于第一次开会全体出席，且应令派临时会议专员与会坐办，主张以煤渣胡同陆军军需学堂为会议所。[29]但是袁世凯仍坚持将总统府第一层北大楼作为临时会议厅。[30]至8月中旬，除赣、苏、粤等省尚未派出代表外，已派定代表赴京的省份不断增多，[31]据悉“西北各省代表已经到京，加上东南各省已电京派员者，总共约有十二三省之多”。[32]这让早已被军政、财政、民政上的种种困难弄得焦头烂额的袁世凯看到希望，计划在代表来京后先行接见一次，告以中央种种情形，借以疏通意见。而此时参议院因张振武、方维在8月15日被杀，与政府关系再次出现紧张，尤让袁感到疏通各省意见的迫切。8月16日，袁饬国务院将各省所派代表已到京人数查明开单呈报。[33]
    袁世凯原本以为各省代表在8月15日以前即可到齐并择期开议，实际上届时到京的代表仍不多。为此，袁一面将省制省官制修正案提交参议院审议，一面再饬国务院秘书厅电催各省代表务须赶速来京，并修改前定全部到齐即开议的声明，表示只要代表人数足总数的6/10即开议。[34]由于都督代表职权商榷在8月下旬已结束，及至9月中旬，包括赣、粤、苏在内的多省亦陆续派遣代表赴京。在当时的22行省中，除新疆外，有21省陆续向政府提供了代表名单，但截止10月上旬，实际到京的有19省共计59人。[35]而且各省都督在选派代表时，大体按照中央政府要求及各省都督商榷各省代表条件选定，并尽量避免党派门户之见。[36]
    随着各省代表陆续到京，政府对于代表应担任何种职权的规定不容回避。8月22日，袁世凯会见先期到京的十余位代表，其本意想藉此联络感情，并商讨要件。[37]然而，多数代表却趁机向袁表示，不愿为单纯顾问机关，认为既会议当有议决权。[38]这一要求侵犯了国务院权限而遭国务院反对。而且袁世凯在接到该电后也极感不满。因为他知道，果照各都督意见办理，中央行政将受制于各省。为此，他饬令国务院在8月28日电复各省都督，指出此项代表纯属行政上的作用，并非立法机关，并表示第一、三、四条在事实上虽不妨酌量实行，在法律上则万不能一一规定，而第二条与国务院规制颇有冲突，担心牵动立法问题，几乎全部否决都督们协商所得的代表职权。[39]随后，袁世凯又饬令国务院根据各都督联衔所提各条，本诸运作简要为主的原则，酌订代表办事规则。[40]国务院接令后，曾多次召开会议进行商讨。不过，大多数国务员认为各都督代表所提的这种议决权，在性质上既不同于参议院，又有异于国务院，实兼有立法、行政两种效力，任何国家都不应有，如予代表以此种议决权，就与国务院会议相冲突，决计不予承认。当时国务院不可过拒，原因在于：政府一方面因为张振武、方维被杀倍受参议院攻击，另一方面又希望在围绕省制省官制案与参议院展开的争执中获得各都督的支持。于是，工商总长刘揆一和教育总长范源濂的调和意见占据上风：各省所派代表均是一人担任一事，宜视其所担任何事，以归于该事主管部，代表既各隶于行政部，不妨予以议决权。[41]据此国务会议决议对代表的议决权变通办理，即“在非国务常会期另开特别会议，关于何省何部分之事，该省代表即有参与会议之权”。[42]
    尽管政府和各省都督因为参议院法制委员会在审议省制省官制案时，删去总统解散议会权和削弱省尹的权力，在立场取得暂时一致，政府在代表职权上的态度强硬，使李烈钧在各省代表权限问题上又回到原来的立场。李本在8月31日根据各都督协商结果，命令各机关将临时省议会自光复后至当时议决的法律案件、军事行政各机关拟定的各种编制规则、举办的各项要政纲要手续及政务会议议决各案，全部抄录交存代表，以备到京陈述、备问时参考。这些资料中，“有关系全省通案并纯属于省行政，也有虽为省行政，但其性质则与国家有关，将来中央当全部收归直接管理或变更一部”，[43]但大体尚属省内事件。李得悉政府不满各都督联电所定各省代表权限并力主另定的通电后，态度大变。9月9日，在欢送江西代表赴京所举行的欢送会上，他又提出15个问题，指示代表转达政府。这些问题涉及如何筹划满蒙藏国防、军民分治与合治的选择、中央集权与地方分权的调处以及划分国家税与地方税的入手办法等。[44]虽尽是当时亟应解决的问题，却超出本省范围。此举表明，李烈钧又回到此前坚持仅视各省代表为传达各省都督意见者的立场。这自然不为政府所接受。加之孙中山、黄兴在8月底9月初先后入京，极大地改善了袁世凯与国民党的关系。袁正寄望借助孙中山和黄兴的力量，疏通政府与参议院、中央与同盟会省份间的矛盾，对于各省代表不甚关心。在孙中山、黄兴影响下，国民党在9月16日开会，决“取稳健态度，与袁总统提携”。[45]国民党与政府、参议院与政府关系趋于稳定。袁还与孙、黄就中央与各省权限划分，在中央集权与地方分权相结合的原则下达成共识，正式确认军事、外交、财政、司法、交通等集权中央，其余则斟酌各省情形兼采地方分权，[46]暂时平息国民党籍都督主导的、各省都督对省官制案的抵制。政府转而致力改善与各都督间的关系。
    政府正式将各省代表定名为行政咨询员，设立总务处，并由总统府派朱家宝、沈秉堃等10人、财政内务陆军三部各派4人为特派员，②接待各省代表会议一切要政。[47]同时，由总统府起草行政咨询员简章，不仅规定各省代表在性质与顾问相同，如有关于某省要政时，由大总统和国务总理延请某省咨询员讨论一切，只有关于全国要政才随时召集各代表开特别会议，而且不按时开议。[48]该简章草案后经国务会议修正议决通过。简章共10条，包括：行政咨询事件分民政、财政、军政三种，由主管各部按照情形办理；主管各部派特派员与各省特派员接洽，并就主任事件随时建白或答复意见；各部及各省特派员对于主任事件，如得3人以上同意即可开议；议决及陈述事项应呈候主管各部总长裁夺，大总统亦得派员加入会议，遇事咨询；并设立总务处，为各省特派员会集机关。此外，对各省特派员回省及谒见大总统、国务总理及各部总长等均有规定。[49]这是政府首次对行政咨询员职权的明确规定，极大缩小了代表权限，且由相关各部直接接洽，隐然有将咨询员隶于各部之下，这与前此都督商议代表职权不符。简章一出，赣代表徐秀钧极不满意，认为咨询员隶于各部之下，如此代表不如解散，藉袁世凯召见代表之机，积极运动，并函约鄂代表孙武出面协调。[50]徐氏显然视咨询员为各省都督代表。中央与各省都督间在各省代表职权问题上的这一分歧，在行政咨询员正式履行职责时表现得更为明显。
    四、职责发挥与不解而散
    因各省代表迟迟未能到齐，会期一变再变，从8月中旬一变而为9月2日。至9月中旬，好不容易有14省代表到京，又因政府招待员主管朱家宝尚未到京，再次稽延。当时正值都督反对参议院审议会限制行政长官职权及政府苦于省长简任、民选争持不决，政府再度撤回省制省官制案，后经法制局长施愚主导，采用普鲁士制，将省级行政划分为官治与自治两部分，激起各方反对。袁世凯再次意识各省代表的重要性，于是通知各代表于9月25日按省份次序谒见。不过，由于人数过多，袁氏在接见时只能与各省代表略谈数语。[51]随后，不断有报纸报道政府频频向各省代表咨询解决问题的消息。