县本是国都以外地区的泛称，后指国都以外的居民点，至战国成为地方行政区划，是西周宗族城市国家演变为战国封建领土国家在行政制度上的反映。这是一个问题的两个方面，只有把二者结合起来研究，才能了解其演变过程及原因。以往忽略了这一点，许多问题解释不清，郡制亦然。故撰本文，就正于方家。
    一
    先谈县制的起源和发展，后说国家结构。县作为地方行政区划名称，来源于“寰”字。《春秋榖梁传》隐公元年：“寰内诸侯，非有天子之命，不得出会诸侯”。范宁“集解”云“天子畿内之大夫有采地谓之寰内诸侯……寰，音县，古县字。一音環，又音患。寰内，圻内也。畿本或作圻”。杨士勋《疏》云“寰内者，王都在中，诸侯四面绕之，故曰寰内也”。陆德明《经典释文》亦释寰为县，又作缳，均指王都周围王畿内的地区。在金文中，寰字多有出现，免瑚铭：“隹三月既生霸乙卯，王才（在）周，令免乍（作）司土（徒），司奠（郑）還林衆吴（虞）衆牧”①（为印刷方便，金文能以今字代者，均写作今字，下同）。师{K1D509.JPG}簋铭：“隹王元年四月既生霸，王才（在）淢{K1D510.JPG}……王乎乍（作）册尹克册命师{K1D509.JPG}曰：备于大左，官司丰還左右师氏”②。这儿的丰、郑都是指西周故都，有西周宗庙存在；寰、還字意相通，丰還、郑還均指丰、郑四周之地。诸侯国的结构和王国相同，侯国四周之地亦称为寰。由于分封制的发展，人口的增加，卿大夫的采邑、居民点不断增多，就不断地增设新的城邑，这些城邑环国而设，统治于国，因而亦称为寰。《三代吉金文存》有“卵尚城睘”“方城睘”“□氏睘”等③，《古玺汇编》有“修武{K1D511.JPG}吏”“{K1D511.JPG}吏”“{K1D511.JPG}丞④”等印文，睘、{K1D511.JPG}与環、寰都是同文在不同时代和地区的变体，其语意稍有差别，指一些具体的城邑及其附近地区，是后起之意，都治于国，故名睘。
    由于寰指国都周围地区，环绕于国，系而治之，后遂以县名之。《说文》：“县，系也。从系持{K1D512.JPG}”。段注：“古悬挂字皆如此作，引申之则为所系之称。《周礼》县系于遂。邑部曰：周制，天子地方千里，分为百县，则系千国。”即指鄙野之地。《国语·周语》中：“国无寄寓，县无施舍……国有班事，县有序民”。国与县对言，界限分明。《左传》昭公四年：“山人取之，县人传之，舆人纳之，隶人藏之”。杜注：“山人虞官，县人遂属”。童书业先生谓：“山林者，掌山林之人。县人者，掌相对于国郊之县、鄙之人，即遂人也。……舆人隶人皆在国内，山人县人则在郊外”⑤。其说甚是。昭二十年晏子语齐景公云：“县鄙之人，入从其政。逼介之关，暴征其私。”这县鄙之人即掌鄙野民事之人，是低级小吏，他们入从其政，不合宗法贵族政治的传统，故批评之。《吕代春秋·孟夏》谓“命司徒循行县鄙，命农勉作无伏于都”，所说也是古制。所有这些，说明县的起源是很古老的，起码在西周中期已存在（免瑚和师{K1D509.JPG}簋都是西周中期器），本指国都之外鄙野之地，后指鄙野内的城邑，春秋之县即由此发展而来。
    春秋时代，关于县的记载迅速增多，就目前所见，晋国有县五十余；齐国有县数百以上，后并合为五十余⑥。以往因不了解县的起源，以为县是封建社会才有的制度，把县的产生看作社会关系变革的标志，或谓楚先，或谓晋后，现在看来是毫无意义的。问题的关键是春秋县制与以往有何区别，是怎样发展起来的，其原因是什么。
    春秋县制的发展，基本上可分为两种方式。一是以战国为手段，兼并邻国为县，这以楚国最典型，秦国次之。《左传》宣公十二年，楚克郑，“郑伯肉袒牵羊以逆，曰：孤不天，不能事君，使君怀怒以及弊邑，孤之罪也。敢不唯命是听！其俘诸江南以实海滨，亦唯命。其翦以赐诸侯，使臣妾之，亦唯命。若惠顾前好，徼福于厉、宣、桓、武，不泯其社稷，使改事君，夷于九县，君之惠也，孤之愿也，非所敢望也。”则楚对所灭之国的处置措施有三：一是迁其民，二是改为封邑，三是设为县，所以郑伯才请求作楚属县。就目前所见，楚国的十七个县有十五个是灭邻国而设，有两个系由边境别都改建。秦与楚同，也以兼并得到的土地为县。秦武公灭邽、冀之戎，占领郑、杜之后都设县而治，直至战国才于国内统一设县。
    二是在国家内部结构变动的基础上，以新增加的居民点为县。这以齐晋为代表。《晏子春秋·外篇七》景公云“昔吾先君桓公，予管仲狐与毂，其县十七，著之于帛，申之以策，通之诸侯，以为其子孙赏邑”。这十七个县即十七个邑，是自然居民点。齐器叔弓鎛铭有“公曰：弓……余易（赐）女（汝）釐都……其县三百。余命女（汝）司台釐邑……”这儿的县也是邑，“其县三百”是指釐都附近的三百个邑。《左传》襄公二十八年：“与晏子邶殿，其鄙六十”。杜注：“邶殿，齐别都，以邶殿边鄙六十邑与晏婴”。{K1D513.JPG}叔鎛铭：“{K1D513.JPG}叔又（有）成劳于齐邦侯氏易（赐）之邑百又九十又九邑，与{K1D514.JPG}之民人都鄙”⑦。赏赐以邑，“其县三百”例与此同。晋县也是以邑为县，无论是公室之地，还是卿大大夫之地都设县。《左传》僖公三十三年，晋襄公赐胥臣以“先茅之县”，杜注，“先茅绝后，故取其县以赏胥臣”。先茅本是封邑，因绝后取其县以赐他人，则封邑之内有县。昭公五年，楚薳启疆云晋“韩赋七邑，皆成县也，羊舌四族，皆强家也。”说明晋卿采邑都设县治理。国君翦灭卿族之后，即分其地为县，昭公二十八年，晋灭祁氏、羊舌氏，“分祁氏之田以为七县，分羊舌氏之田以为三县。”这些县都直属于国君。齐晋也有灭邻国为县者，系将内地制度推往边地，与楚只设于边地不同。
    春秋县制规模，除楚秦之外，都有一个从小到大的发展过程。楚系兼国立县，灭亡一个国就立一个县，其规模一开始就大，可赋兵千乘。《左传》昭公十二年楚灵王云，“今我大城陈、蔡、不羹，赋皆千乘，诸侯其畏我乎！”陈、蔡、不羹（东西二不羹）原是楚邻国，后为楚县，按春秋车战制度，一乘至少有兵三十名，每户平均有两点五人从军，每县有户一万。楚县不一定全是千乘，但去此不会太远。齐晋因邑设县，其规模要小得多，到春秋中期以后，晋县最大不过百乘，只是楚县的十分之一。《左传》宣公十五年，晋侯曾赏“桓子狄臣千室，亦赏士伯以瓜衍之县”。狄臣千室即一千家狄人；桓子、士伯同因伐狄有功获赏，功赏相当，狄臣千室和瓜衍之县并举，则瓜衍之县当在千家左右。昭公五年，楚薳启疆说“韩赋七邑，皆成县也；羊舌四族，皆强家也……因其十家九县，长毂九百，其余四十县，遗守四千，奋其武怒，以报其大耻”。“长毂九百”“遗守四千”均指战车乘数，则每县可赋百乘，乘三十人，户平均两点五人从军，每县千户。当人口增加，则别立为县，称作别县。昭公三年，晋侯以州县赐郑臣伯石；州县本栾氏邑，栾氏亡，韩、赵、范氏都想得州；赵氏说州本来属温，“温，吾县也”；韩氏、范氏反对说：“自郤称以别，三传矣，晋之别县不唯州。”意谓州虽曾属温，但立为别县属于栾氏已经三代，赵氏不能以州曾属温为由再要回去，而晋国别立为县很多，如此则引起混乱。到春秋末年、战国初期，晋县已有万家，知伯灭范、中行氏之后，韩、魏均割万家之邑于知伯，这万家之邑即万家之县；后知伯联合韩、魏攻赵，知过即劝知伯割万家之县予韩魏以巩固联盟⑧。齐县本来数量多，规模小，到春秋后期并合为五十余个，每县有九千家，《国语·齐语》云管仲制鄙之法：“三十家为邑，邑有司；十邑为卒，卒有卒帅；十卒为乡，乡有乡帅；三乡为县，县有县帅。十县为属，属有大夫，五属，故立五大夫。”这是后人托名管仲之辞，管仲生当春秋初期，其时县指小邑，铭文是为证明，绝无九千户之县，这儿只能是县的发达形态，系春秋末年制度。
    春秋县的发展方式不同，其职能也有异。楚国之县主要是以军事重镇而存在，其军事职能特别显著。楚灵王以夸耀口吻说：“今我大城陈、蔡、不羹，赋皆千乘，诸侯其畏我乎！”“赋皆千乘”是城陈、蔡、不羹的目的，成为傲视诸侯的资本。楚与晋郑战争，主要依靠各县兵力，《左传》成公六年，楚围郑，晋救郑侵蔡，与楚公子申、公子成所率申、息之师遇于桑隧，知庄子、韩献子以为“成师以出而败楚之二县，何荣之有焉？若不能败，为辱已甚，不如还也。”仅二县之军即敌晋一国之师，可见其强。对小规模的战役，有时只派一县兵力，文公三年，“楚师围江，……晋阳处父伐楚以救江，门于方城，遇息公子朱而还。”阳处父伐楚之师不会太少，因没有战胜公子朱所领息县之兵的把握而主动退兵。因为楚县军事地位如此重要，一般不轻易予人。成公七年“楚围宋之役，师还，子重请取于申、吕以为赏田，王许之。申公巫臣曰：‘不可。此申、吕所以邑也，是以为赋，以御北方。若取之，是无申、吕也。晋郑必至于汉’。王乃止。”申、吕二县是楚进攻和防御晋、郑的军事重镇，若为私人赏田，则国家无从征赋，无法捍卫北方，说明楚县军事意义的重要。楚王就是用直接控制县的办法加强君权的，因而楚国没有象中原各国那样出现政归私门的现象。
    齐晋之县在其发展过程中，军事意义也很重要，如晋曾以百乘为一县的标准规模，就是例证。但因齐晋之县系由邑发展而来，以自然居民点为基础，其治民的行政职能就显得更为重要；随着县的扩大，其行政职能日趋发展，最后居于主导地位。如齐县下设邑有司、卒帅、乡帅，其主要职能是管理生产，教化县民，成为地方行政区。只是当时行政与军事合一，县的行政长官和军事长官也合一。这个制度一直延续很久。
    西周之县指国都之外的鄙野地区，或者是鄙野之邑，国君可用以封赏臣属。春秋时代仍然延续着这一传统，以晋齐最典型。晋侯赏胥臣以“先茅之县”，“士伯以瓜衍之县”；齐侯予管仲“其县十七，著之于帛”，是为其证。但不能据此认为春秋齐晋之县是作为采邑而存在，于分封制没有矛盾。相反，春秋时代县的由小而大，逐步向地方政区转变的过程正是作为分封制的对立物而存在的。设县的目的不是为了分封的方便，而是为了加强对地方的统治，是强化君权的有效措施；用于分封的只是一部分县，更多的还在国君手中，所以晋在翦灭祁氏、羊舌氏之后，立即分其田为县。只是由于宗族贵族政治的规律所决定，公族衰落，卿族发展，不断蚕食公室的土地，控制国家政权，最后瓜分公室，国君的集权目的没有达到。这个原因不在于县制如何，而在于当时的国家结构。而卿族专权，正是采用在采邑内设县而治的方式，加强对采邑人力物力的控制，而后想方设法侵蚀公室，进行新的化家为国的历史进程，建立新型的君主专制国家的。晋国的历史就是这样发展演变而一分为三的。也就是说，春秋县的性质县有双重性，一方面沿袭西周分封制的传统，可以作为采邑赏赐私人，另一方面又作为君主集权的产物与分封制相对抗。后者是历史发展的必然趋势。
    春秋县的长吏名称不一，楚曰县公或县尹，晋作大夫，齐为县帅。晋楚之县大夫、县公可以世袭。有的论者据此谓县系作为采邑而存在，这是片面的。春秋之县虽能作为采邑，但不能以此为据。如果这样，就混淆了采邑之县和国君之县的区别，因为国君之县的长官也可以世袭。在宗族贵族政治之下，实行的是世族世官制，国家重要官职都由几个固定的宗族担任，如楚之高官司马、令尹都出自斗氏、成氏、{K1D515.JPG}氏、屈氏、阳氏和王族等族，县公、县尹亦然；晋国先是栾氏、郤氏、胥氏、原氏、狐氏、续氏、戾氏、伯氏、羊舌氏、祁氏掌权，后逐步转移到韩、赵、魏、知、中行和范氏等族手中，县大夫也多出自这些宗族，所以父死子继是由世族世官制所决定的。众所周知，采邑是卿大夫的私邑，是其禄赏，设家臣为之管理，家臣只对卿大夫负责，国君无权过问采邑内的军民政务。而县公、县大夫是由国君任命的，按君命治理一县军政事务，要对国君负责，随时接受国君的检查，在其职务世袭的同时，权力和责任也在世袭，这和采邑的世袭性是有明显区别的。随着宗族贵族政治的解体，国君对县的控制日益加强，县公县大夫的职务世袭现象越来越少，至春秋末期、县公改称县尹，县大夫改作县令，世袭现象随之消失。
    西周时期的县指鄙野地区，县民是指野人。春秋县制也还保留着这个历史遗迹。春秋初年齐晋的县也都设在鄙野之地，以鄙野的居民点设县，齐国用于赏赐的县与邑都在鄙野范围之内，晋国亦然。直到春秋后期，托名管仲制定的制鄙之法，分鄙野为五十县，仍有其遗意。但是随着县制的发展，春秋县民和西周的野人已有本质的不同。野人是相对于国人而言，是个政治概念，是被统治宗族成员，没有政治权力，没有资格当兵。春秋县民则否，凡县民之成丁者都要当兵，晋楚以乘数衡量县的大小，即为证明。申、息、陈、蔡等姬姓之国，本来都有国人和野人两大对立的阵营，被楚灭以为县之后，这个对立消失了，原来的国人和野人都被编入军队；晋县居民最初也是野人，后来征以为兵，也改变了其野人身份，所以春秋县民自春秋中期以后，已初步具备了后世的国家编户齐民的某些特征。
    以上说明，春秋县制是从西周演变而来，性质、结构已经不同，但尚未最终割断旧传统的脐带。降至战国，县已成为普遍的地方行政制度，有一套系统的职事机构，有完整的政府职能，其各级官吏县令（长）、尉、丞及各衙署职员，或由国君因功、因才任命，或由县令县长自行安排，都要尽心职守，可随时任免，蜕尽旧的历史传统，成为封建君主集权的重要制度。这些众所周知，不予重复。下面即论述国家结构的变动，揭示县制变化的内在原因。