三、农本局成立与棉业统制政策
    1937年抗日战争爆发，国民政府迁都重庆后便开始对棉业进行全面统制。随着战争的全面展开，战争基础物资充裕与否成为决定战争胜负的关键。而棉纺业作为供应基本军需和民需的产业，成为国民政府统制经济的重中之重。其经济统制的目的就像蒋介石在对国民谈话中提到的：“当务之急是发展经济、提高抗战力。为了实现这个目标不得不实施国民总动员及经济统制”。[41]基础物资生产在提高抗战力方面具有非常重要的意义。
    国民政府棉业统制政策开始实施是在七七事变前后。1937年9月8日国民政府军政部向各纱厂发送电文，下达了筹措军需品等指示。主要内容如下：“一，各纱厂尽量制造16磅布，14磅粗布及其他军用纱布，有余力时可供给民用。二，各纱布厂应努力招收敌区工人，增加生产量，并将每月最低生产额报部备查。三，布价由各厂选派代表，或由纺织业公会推选代表，携带样品来本部，与军需署直接洽定，以昭划一。四，各纱布厂运输物资，政府将充分予以便利”。[42]
    事实上，国民政府设立农本局很大程度上是为了实施战时棉业统制。⑤早在抗日战争爆发之前的1936年6月，国民政府行政院就商讨了农本局组织条例。后经修改审定，农本局章程于16日正式通过，共计19条。9月，农本局作为实业部的下设机构正式成立。农本局章程的第一条规定：“农本局以复兴农村发展为目标，负责调整农产运销、流通农村资金，将实业部与各银行进行联合。”[43]实际上，20世纪30年代，中国农民需要的资金主要依赖私人资本、高利贷、当铺、钱庄等，条件苛刻、利率极高。据资料记载，当时向农民放贷的包括高利贷业主、地主、富农、商人等个人，以及当铺、钱庄等金融机构。大体上，前者占2/3，后者占1/3。[44]
    农本局创立之初的主要业务是通过建设“农业金库网”，直接贷款给种植棉花等主要经济作物的耕种者。[45]其在行政上虽隶属实业部，实际政策方针则由农本局理事会决定。理事会作为其最高管理组织，是由实业部长、财政部长、铁道部长、交通部长、经济委员会秘书长、实业部农业司长、中央农业实验所长、上海商品检验局长及银行家等23人组成。行政院副院长兼财政部长的孔祥熙担任理事长一职，何廉担任总经理负责实务，总经理下设两名协理。总局设在首都，在各省市县设立分局，派遣专门委员负责处理相关业务。[46]农本局设立时的总资本为6，000万，其中3，000万由政府每年拨款600万，分5年付清，剩余的3，000万由各银行筹备。[47]
    农本局最初的管理区域是江苏、浙江、安徽、河南等省，之后由于抗日战争的爆发，1938年随国民政府迁移至重庆。迁至重庆以后，国民政府将实业部更名为经济部，同时农本局拨款1，000万成立下属法人福生庄，负责处理棉花、棉纱布等相关业务。农本局的主要业务之一是购买上海等地的棉花、棉纱、花纱布，调控大后方的棉纱布价格。[48]福生庄本部设在重庆，并在陕西、湖南、湖北、浙江、广东、四川、桂林、上海、香港等地设立分支，负责棉花、棉纱、花纱布的购买、运送、销售等业务。[49]1939年到1941年三年间，福生庄购入的棉花共计584，808担，棉纱11，170件，土纱7，090担，机器制棉布32，580匹，土布308，942匹，销售棉花共计453，166担，棉纱10，965件，花纱布123，848匹。[50]
    正如前面所指出的，农本局福生庄设立之初发挥着如下作用：在上海、武汉等地购入棉花、花纱布，并将其运至后方。待产品价格波动时随时出售，以调控价格。但是随着战争逐渐向内地深入、敌占领区不断扩大、日本战时物资统制进一步强化，福生庄调控市场的机能越来越弱。
    在国统区，除了物资不足，商人的抢购和投机等也引起了物价的上涨。鉴于此，国民政府经济部1939年发布了《非常时期平定物价及取缔投机操作办法》、《日用必需品平价购销办法》等法案，并成立了平价购销处，在农本局及福生庄的协助下推行经济政策，负责日用品的供给，以稳定日用品价格。平价购销处协同相关机关和纱厂算定生产成本、运送费用，并公示花纱布的价格范围，规定所有的产品需在价格范围内买卖，还规定纱厂、纱户等须申请营业许可证后方可从事交易活动。
    1939年3月初，重庆市物价总体上涨了20％-40％，蒋介石下令必须及时遏制花纱布、五金等五种商品价格的上涨。[51]但是限价令出台以后，商人所持库存不投放市场，致使黑市交易猖獗。其交易价格比国民政府出台的限制价格高出10％-20％，并不断上涨，不久便达到了2倍之多。遏制物价政策的盲目实施反而促使了物价的上升。[52]
    政府为平抑价格而将储备的棉制品大量投放市场，这却变成了商人们投机的对象，纱户如雨后春笋般地出现，由原来的30多家增至200多家。虽然平价购销处停止发放营业许可证，纱户们仍与贪官相勾结以不法方式取得营业执照。限价令的出台使纱厂的利益受损，纱厂为了摆脱政府的管制和纱户勾结，以高于市价的价格交易，所得收益按四六或五五分成。在某些工厂，甚至有个别营销部职员瞒着经理、厂长偷偷地与纱户勾结，分得好处。[53]
    1941年初，平价购销处登记重庆市所有的花纱布存量，积极调控市场，并于同年2月公布了花纱布的最高价格。虽然表面上市价趋于稳定，但是不久后，重庆以外其他区域的棉纱价格开始暴涨，黑市价格也随之上涨，最终无法控制。于是，花纱布不仅停止流入重庆，反而开始从重庆流向其他地区。[54]8月末棉纱价格的上限已经超过了1，500元，9月只得再次调整限价，却依然无法取得任何成效。[55]
    限价令一公布，纱厂便尽可能捂而不售。棉纱的供给急剧减少，于是农本局便每天将必须供给市场的下限通报给各纱厂。但是，纱厂纷纷自行设立商业交易机构，重新购入所售商品后全部投放入黑市。[56]同时，纱厂为逃避高额赋税故意报低利润，或者为了夸大生产成本而准备两种账，一种对内，一种对外。[57]
    重庆的纺织厂中拥有一万以上纱锭的纱厂有5家，其中豫丰纱厂和裕华纱厂均拥有超过3万以上纱锭，其设备占总量的60％，棉纱生产量占总产量的50％-60％，实际上处于垄断地位。两纱厂通过联合调整原棉的收购价格和棉纱、棉布的销售价格来获取巨大利润。当时重庆棉制品的价格实际上便由这两大纱厂操控。若两大纱厂几日不公示价格，10到15天不供应棉纱，市场上棉纱价格必定极度上涨。两厂也总是俟机销售以赚取高额利润。在此背景下，1940年重庆市棉布的价格每件为3，340元，1941年却已暴涨至1万元。[58]
    不仅如此，两纱厂还联合操控棉花价格。豫丰纱厂的厂长潘仰山时任迁厂工厂联合会理事长，他规定纱厂须统一购买棉花，禁止个别采购。联合会有组织地在棉价大跌时采购的行为给棉农和棉花商以沉重打击。当时报纸也曾对重庆市棉制品的价格做过以下报道：纱厂现在已经储备了可供消费2年的棉花，生产成本没理由涨那么高，工人薪水涨到之前的2倍，棉纱价格却涨了20-30倍。[59]
    综上，国民政府僵化的经济限制措施和纺织资本家的投机行为，导致统制政策毫无成效。