科，是指给事中；道，是指监察御史。它们共同构成明清时期监察系统的主体。在中国传统社会中，这是用来监督百官的监察系统。从历史渊源上讲，前者属于中书门下，是丞相下属，后者属于御史台。自宋代开始，本来以封驳皇帝为核心的最高决策者为任务的谏官从丞相属官中分离出来，把更多的精力放在对官员包括丞相的监督上，在职能上和御史逐渐接近，合称“台谏”，是为言官。而且，北宋自太祖开始留下不杀文官的祖训，基本为后代遵循，使得台谏官员在宋代的政治生活中极为活跃，成为一种重要的政治力量，其身影总是闪现于不同时代的各种政治事件中。
    能够让品级不高的台谏官员活跃起来的一个主要原因应该是“风闻奏事”体制。根据目前学界的研究，风闻奏事体制起源于魏晋时期，但真正活跃于政治生活中是在宋代。对“风闻奏事”内涵的理解，现代学者多以王安石的解释为准：“许风闻言事者，不问其言所从来，又不责言之必实。若他人言不实，即得诬告及上书诈不实之罪。谏官、御史则虽失实，亦不加罪，此是许风闻言事。”①
    从以往的研究来看，宋代的台谏制度非常受关注，其次是明代的科道体制。然而，清代科道风闻奏事之制研究较少。② 而且，如果和前代的历史进行比较，会发现清代科道官员的地位发生了很大的变化，这种变化主要在于皇帝更愿意把科道看作是一种政治信息渠道，而不是一种政治力量，以达到“去壅蔽”的目的。可以说，清代科道体制的变革都是在这种政治信息控制的背景下展开的。
    一、朝廷耳目：清初科道官员的地位
    顺治十一年（1654），入关伊始、根基未稳的清朝发生了一件大案，权倾一时的大学士陈名夏被诛杀。陈名夏（1604—1654），崇祯十六年（1643）进士，复社成员，先降李自成，顺治二年降清，曾劝进多尔衮。因文才卓异和赞同沿袭明朝制度被视为南党领袖，被年轻的顺治帝非常倚重，顺治八年取代冯铨成为大学士。同时，他也树敌颇多，特别与满族保守势力、汉族北方降臣积怨颇深。顺治十一年，终因“留发复衣冠”被宁完我等弹劾，处以绞刑。陈明夏固然说过留发复衣冠一类的话让满洲人无法接受，然而透过案件本身或许能够发现清初更多深刻的政治矛盾，其中就裹挟了诸多科道官员。这年三月初，在处理了陈名夏后，顺治帝发布上谕，对党附陈名夏的很多言官御史进行批评和处分。
    顾炎武曾设想言官封驳或可促进决策的科学化，然而实际情况却是言官经常成为党争的急先锋。清朝入关后，大量的明朝遗臣投降清朝，同时也将明代党争恶习带给了新政权。无论是在多尔衮执政时期，还是顺治亲政后，虽然最高统治者一再告诫汉族大臣不要延续原来的政治斗争，可明末以来的党争继续如影随形。无论是从龙入关的早期降臣如金之俊、宁完我，还是后来的降臣如冯铨、陈明夏等，都先后掀起一波波激烈的斗争。掌握谏言、参劾大权的科道官员常常成为党争拉拢的对象，以实现党同伐异、攻击政敌的目的。这种以敌人之是为非、以敌人之非为是的作风，很明显会让决策者真伪莫辨，让政治信息失真、失灵，上下壅蔽的现象就会危害朝廷的统治。
    清代诸帝每每讲到科道总是强调“去壅蔽”，既强调科道官员作为朝廷耳目的作用，又批评科道官员在党争之中参劾不实的现象。顺治九年的一道上谕就曾非常明确地强调都察院为朝廷耳目之官：
    如满汉各官，有贤有否；督抚按各官，有廉有贪；镇守驻防各官，有捍御勤慎者，有扰害地方者，皆令分别察奏。其推举铨用与黜革降罚，及内外各衙门条陈章奏，有从公起见者，有专恣徇私者，皆令明白纠驳。
    陈名夏被处决两年后，顺治帝又再次下旨对科道言官结党现象进行批评：
    科道为耳目之官，职在发奸剔弊。凡大奸大恶，从未经人纠劾者，果有见闻，即据实直陈，不许徇私党比，摭拾塞责。将人已纠参之事，随声附和，明系党与陋习，岂朝廷设立言官之意？以后务宜洗涤肺肠，痛除党比，不许仍前蹈袭妄陈。③
    不仅顺治帝如此，清代的其他皇帝也总是习惯于把科道官员视为“朝廷耳目”。我们可以这样说，与其说科道是可以弹劾百官、封驳天宪的“口舌”之官，不如说更像是政治信息渠道的“耳目”之官。这是有清一代的诸位皇帝给他们的定位。君上希望科道能够提供准确的政治信息，对晚明科道介入党争、上下壅蔽的现象极为忌惮。上文顺治帝的谕旨表明清朝统治者有变革科道风闻奏事体制的动力。
    然而让科道远离党争的变革将是一个漫长且不能丝毫松懈的过程。顺治时期的这种纠结仅仅是个开始，在以后的政治生活中，科道风闻奏事将是清朝长期面对的一个问题。党争在康雍乾时期仍将继续，科道官员也一直活跃在各个时期的政治生活中。在很多复杂的形势下，最高统治者必须要考虑科道官员到底是应该据实奏闻还是可以风闻奏事，这是解决党争问题的主要内容之一。一味禁止科道风闻奏事，似乎会使满洲统治者面对压制言路、钳制士人的巨大压力；而允许科道风闻奏事，又难免助长党争气焰。因此他们需要谨慎地、甚至矫枉过正地对待科道的风闻奏事，同时也试图找到更准确的信息渠道来取代科道官员的功能。这种权力配置影响着当时的政治生活，影响着最高统治者能否获得准确的政治信息以及相关决策。一系列制度调整由此产生，一系列大案由此发生。
    二、风闻奏事之权开始丧失
    科道风闻奏事在清初持续了30多年，终于在康熙亲政后被禁止。康熙十年（1671），都察院左都御史艾元徵上疏，建议停止科道风闻奏事之权：
    世祖章皇帝时，于出位妄言及风闻失实者，皆立加惩处，以风闻言事伐异党同、挟诈报复故也。嗣后果有确见、关系政治，及大奸隐弊，仍无论有无言责，悉听其指实陈奏外，余并不许以风闻浮词擅行入告。④
    下部议行，结果是通过了这一提议，风闻奏事之制被禁止。然而，这种自魏晋以来就已形成的深厚的政治文化传统，似乎也不是皇帝一纸诏令能够禁止的，争论很快产生了。就在次年，有人再次提出御史应该风闻奏事，以保证皇帝的政治信息来源。对此，康熙帝的反对态度非常鲜明：
    汉官中有请令言官以风闻言事者，朕思忠爱之言，切中事理，患其不多。若不肖之徒，借端生事，假公济私，人主不察，必至倾害善良，扰乱国政，为害甚巨。⑤
    康熙帝明白，御史风闻奏事是一种传统，有利于扩大政治信息，然而对党争的顾忌使他一直难以放开此禁。康熙十七年，再次发布上谕，明确表示不允许科道风闻奏事。⑥ 然而争论还是伺机而起。康熙十八年，科道能否风闻奏事再度成为朝堂之上的一个热点问题，导火索则是这年的京师大地震。
    康熙十八年七月二十八日（9月2日），北京发生了强烈地震。声如雷，势如涛，白昼晦暝，京城中的顺承、德胜、海岱、彰义等城门倒坍，城墙坍毁甚多，宫殿、官廨、民居十倒七八，文武官员及士民死者甚众。之后余震不断，通州、良乡等城墙全部塌陷，“裂地成渠，出黄黑水及黑气”。康熙皇帝到景山上避震三天三夜。时值炎热天气，遍地死尸很快腐烂，以至于秽气熏蒸，恶臭满街，其情景惨不忍睹。此后的八月初八、十二、十三日，强烈地震反复发生。地震波及范围达到河北、内蒙古、辽宁、山东、河南、山西、陕西、甘肃、江苏等省区一百三十余县处。⑦
    康熙帝在震后以“实修人事，挽回天心”为宗旨，发布上谕指出：之所以有这样大规模地震的发生，实际上是上天示警，进行谴告；之所以受到上天谴告，是因为朝廷上下“用人行政，多未允符”，官员们或罔上行私，或贪纵无忌，或因循推诿，或恣肆虐民，“上干天和，召兹灾眚”。因此，下令科道官员参劾大奸大恶，惩治不法，以期挽回天意。既然皇帝非常急切地让科道官员参劾不法，而且上关天意，那么科道如何上奏的问题就再次被提出。八月的一天，正当灾后的京城哀鸿遍野、死者枕藉之时，吏科给事中姚缔虞上疏请求开科道“风闻奏事”之禁。⑧
    这件事情的提出在当时还有两个大的政治背景。一是朝堂之上，明珠、索额图分立门派，党争严重。当地震发生时，左都御史魏象枢早朝后回家，在书房时赶上地震发生，看到有声如雷、尘土蔽天，他一面避震一面跑向紫禁城，只身入宫面见康熙帝，密谈很长时间，但密谈内容没有记载。根据陈廷敬的记载，魏象枢“独被召对，近御座前语移时，或至泣下，其言秘不传”。20多年后，在相关人员都已不在人世后，康熙帝才向朝廷公布了当时他和魏象枢的密谈内容。原来魏象枢以“天人感应”之说劝康熙帝调整朝政，他认为地道大变是因为人事导致，请求康熙帝杀大臣以弥天灾，具体而言，是杀掉当时把持朝政的明珠和索额图，以弥天谴，可见当时党争之严重。在这种情况下，如果允许御史风闻奏事，岂不会使当时已经非常激烈的党同伐异的局面更加严重？二是平定三藩之乱的战争已经取得决定性进展，清军转入反攻，吴三桂病死，之后两年内将势如破竹地解决三藩问题。然而在用兵过程中出现大量八旗军队骚扰地方、为害百姓的事情，社会矛盾尖锐。这时候如果允许科道风闻奏事，势必会使党争更加尖锐，也势必会形成对满洲八旗将领交章弹劾的局面。
    于是，很快康熙帝发布上谕：
    今若开风闻之条，使言事者果能奉公无私，知之既确，言之当理，即当敷陈，何必名为风闻方入告也？倘生事之小人，恃为可以风闻入告，但徇己之好恶，必致擅作威福以行其私。彼言之者既无确见，听之者安能问其是非？故曰无稽之言勿听，弗询之谋勿用，正所以诫言之无据、谋之自专也。况天下之大，臣民之众，导之以理，晓之以法。待臣下须宽仁有容，不因细事而即黜之，所以体群工也。用人则随才器使，无求全责备之心，盖以人材有不齐也。若关天下之重，朋党徇私之情，皆国家可参可言之大事。不但科道而已，有志之臣民，概可以言之，何在区区风闻之言，能敛戢奸贪之志气哉！治国家者，在有治人，不患无治法耳。⑨
    这道上谕意味着皇帝并不想恢复科道“风闻奏事”的权力。事情本应到此为止，可是康熙帝或许觉得不能够充分服人，过了几天他又召集满汉九卿、詹事、科道等官，就科道官员如何发挥作用，在朝堂之上进行了一次大讨论。应该说康熙帝为此召开九卿会议，让方方面面的大臣都能够有一个充分发表意见的机会，已经是一种非常开明的表现。或许很多大臣都受康熙帝前几天那个上谕的影响揣测圣意，除了姚缔虞都反对重开御史风闻言事之例。⑩ 但无论如何，应该说此事有结论了，康熙帝也无须担心未能服人了。可事情仍然没有结束，这个话题还会在以后的政治生活中一再被提起。
    就在第二年，即康熙十九年七月，兵部准备派遣兵部郎中喀霓布前往福建，料理凯旋官兵夫船事务。康熙帝接报后专门发布上谕，嘱咐这些人不要借机勒索地方、欺压百姓，尤其告诫中央官员不要和地方官员沆瀣一气。然而他也知道虽然三令五申要严惩不贷，可苦于无人举报弹劾，有法难施。御史本来应该对这种事上奏，可是问题在于“此等事，科道虽有风闻，因无实据，未便题参。地方督抚，又以官兵劳苦，不行劾奏，以致如此”(11)。既希望科道能够弹劾不法，又不愿他们风闻奏事，也就是说通过如何科道获得足够准确的信息，对康熙帝来说仍然是个很矛盾的问题。如何解决这个矛盾，康熙帝除了再次强调要严惩不贷外，也别无他法。
    获取政治信息和防止党争之间的矛盾就这样不断凸显于朝廷的政治生活中。科道风闻奏事的体制一直被禁止了，甚至郭琇弹劾明珠一党的成功也没有改变这种禁令。另一方面，党争并没有停息下来，明珠一党被惩治后，党争的主体转变为逐渐长成人的诸位皇子，觊觎帝位的皇子们逐渐分立门户，党争之火甚至烧到皇帝本人那里。康熙帝也经常为此感到烦恼，愈加凶险的政治斗争和政治环境让康熙帝感觉到还需要进一步扩大政治信息的来源，以应付朝堂之上错综复杂的政治斗争，哪怕是风闻甚至错的，总比被臣下蒙蔽要好，至少能够保证皇帝本人在那种激烈、复杂的政治环境中的安全。这样，在康熙三十六年，康熙帝对于言官能否风闻奏事的态度突然有了一个巨大的转变。