五、清代科道风闻奏事体制变革的特点和原因
    由上可见，清朝几代皇帝一直没有放松对科道风闻奏事体制的管理，在承袭传统的同时，也对这种体制作了很大的调整。经过几代皇帝的努力，与风闻奏事最为活跃的宋、明两代相比，清代科道“风闻奏事”的体制被弱化了，主要表现在科道由原来的言官，更多变为朝廷耳目，意味着科道的监察基本上停留在行政程序上，离开了决策过程。
    总体而言，清代科道体制最大的变化有两点：一是御史作为监察官员，不但失去了自宋明以来言官巡视地方的权力，陷入到日益繁琐的程序性事务，而且如上所述，科道通过“风闻奏事”以获取政治信息的权力也几乎丧失殆尽。言官动辄以风闻无凭获咎，不但不能随意弹劾官员，且常以党争之嫌获罪。在这种情况下，科道言官只能将精力投入到发放官凭、刷卷等繁琐的日常行政程序中去，难怪后来的嘉庆帝慨叹言官总是就一些无关痛痒的问题上奏。第二，给事中作为封驳官员，不但在管理上被划入都察院，视同御史，而且在日常政务运行过程中，已没有实际上的封驳权。因为在奏折制度和军机处出现后，重大军政事务高度机密，一般很难为外人知晓，内容尚且不知，弹劾、封驳从何而来？乾隆元年，给事中曹一士上疏请恢复给事中的独立地位，否则给事中将忙于应付程序性事务，无暇封驳之任，然未获乾隆帝允准。所以在清代，顾炎武所称赞的那种封驳体制早已不复存在。
    约略说来，造成清代科道风闻奏事权力弱化的主要原因有两个方面：
    一是奏折制度的创建，使得科道风闻奏事的政治监察功能弱于政治信息功能，意味着监察权的下移，使地方督抚权重一方。
    清代皇帝都非常看重科道“耳目之官”的功能，侧重强调科道官员的政治信息功能，但自康熙晚年以来，随着奏折在政治生活中的广泛使用，康、雍二帝认为已经逐渐找到了一种获取更多政治信息的途径，自此以后，皇帝更多地依靠各部、各省官员之间以奏折互相监督作为获取政治信息的手段。研究表明，密折的使用让康熙帝找到了一种避免科道言官因介入党争而导致信息不准的弊病。在康熙帝看来，广开言路与其依靠科道言官，不如使用密折。这需要皇帝本人有敏锐的鉴别力，康熙帝认为只有他自己能够驾驭这种制度，但他的继任者雍正帝实际上做得更好，让奏折制度有了更大的发展，对奏折的使用也更加“出神入化”。(21) 他并不看重科道的作用，而是更多地依靠奏折来收集政治信息，在他看来奏折比科道风闻言事胜出数十倍，并在即位伊始便表明了这个态度。
    皇考临御六十余年，至圣至明，无日不以国计民生为念，凡所以咨访吏治，通达民情之意，至为殷切。迩年以来，无知小人见科道疏章稀少，遂疑皇考不甚信纳群言，又讥言官皆缄默取容。此大失皇考本怀，真所谓坐井观天也。当时内而满汉大臣，外而督抚提镇，皆许其密折言事，盖因各省地方事务，督抚身亲阅历，自能详悉周知，较言臣风闻言事胜什倍矣。以此皇考据所闻见，折衷行之。大小国政，措置咸宜，言官无所用其建白，而实则天下之利弊，无不洞烛于圣心也。(22)
    从这道上谕可以看出，科道官员和其他官员一样也曾获得密折奏事权，皇帝对科道官员在政治信息上的依赖性大大降低了。据统计，和雍正元年相比，雍正七年廷臣的折奏数量大大降低，占折奏数量最大的是地方督抚，达到70％以上。这说明皇帝依靠奏折所获取政治信息的重点是地方各省，而在以往能够把地方情形上报中央的重要方式之一是科道官员巡按地方。(23) 雍正四年七月，又上谕中再次阐明奏折制度对科道体制的取代作用。(24)
    所以，在雍正帝的心中，当有了密折制度后，科道风闻奏事已经显得没有必要。密折不仅让皇帝得到足够多的信息，而且可以避免结党之嫌。雍正帝甚至一度罢撤科道官员的密折上奏权。及至军机处出现后，皇帝密谕径下阁部，给事中封驳诏令之权更是形同虚设。所以，军国决策多在君臣的奏折往来之中讨论筹措，军政谕令多由军机处顷刻草就寄发，内阁尚无从知晓，给事中又如何能知，如何封驳？如乾隆元年的给事中曹一士所言：“今臣到任以来，见所发各科本章，祇有红本，而密本并未一见。至皇上谕旨，径由内阁发部者，臣等迟至浃旬，始得从邸抄一读。”(25) 以后给事中能封驳的只是各部发出的政令，与以往皇帝的诏令不可同日而语。
    雍正帝以密折制度潜夺科道风闻奏事之权，实际上是将监察权下放地方大员，清朝的科道官员只能待在京城中，审阅各部院的公文是否合法，又不许风闻奏事，科道官员已经丧失了与地方封疆大吏抗衡的地位，意味着位高权重的地方督抚又少了一层监督。
    而且，把监察权下移督抚，意味着加重了地方大员的权力，暗合了汉代以来地方坐大的规律。西汉中期以后，中央对地方官员的监察随着刺史的地方化变得有名无实，倒是加重了刺史的权力，东汉时又因刺史带兵终究形成尾大不掉之势。唐代分设“道”来监察地方，却强化了地方权力，造成藩镇割据。明朝科道确实深深介入党争，然而中央一直没有放弃对地方的监察大权，终明之世没有出现地方尾大不掉的现象。乾隆时期的奏折运转越来越制度化，这意味着奏折由原来各级官员向皇帝邀功示忠的密折，变为例行公事的公文，纳入到朝廷行政体制中去，制度化的色彩越来越重。乾隆时期大量贪污案件的发生似乎在证明奏折那种让官员互相监督的功能在弱化。甘肃通省冒赈案应该可以更好地证明这一点，上至总督，下至道府，无人愿意去报告布政使的贪渎，以至于连皇帝本人都在说这是千古奇案。掌握了监察弹劾大权的地方督抚自然会对地方官员多一层生杀予夺的权力。直到晚清，督抚权重的现象则似乎又在重蹈着汉代的老路。
    第二，皇帝屡屡借前明党争积弊戒斥言官，极力将科道排除于党争之外，甚至不惜削弱科道风闻奏事之权，个中隐含着保护满洲贵族利益的深刻用意。
    自顺治时期开始，清代皇帝对言官异口同声、一以贯之的批评，基调就是明代言官介入党争、清朝务需严加防范，特别是雍正帝对谢济世一案的处理，言官似乎成为朝廷党争弊端的标志。然而，仔细揣摩康雍乾几代皇帝的相关论述，会发现背后的动机还是非常不同。其实，与以往朝代相比，清代朝堂之上的党争并不严重。康熙时期先有明珠、索额图之争，后有诸子储位之争。到雍正时期，所谓党争在皇权严厉打击下已经不成气候。乾隆初期，虽有鄂尔泰、张廷玉的门户之分，但严格来说并非党争，因为双方并没有在军政事务、人事行政上有太多的分歧和争执，只不过两人长期身居高位，依附者甚众而已。倒是皇帝本人乐意把他们分而治之，以削弱其势力。既无党争之患，那皇帝为何总是以党争之嫌来批评言官呢？
    在这些党争中，其实总是隐含着满汉之争的分歧。(26) 清朝建立后，满洲贵族身居高位、把持政权，满、汉之分歧长期存在。顺治时期的任珍案，康熙时期噶礼、张伯行互参案，雍正时期的李绂、田文镜互参案等都时常隐现汉人、满人（或旗人）之间的分歧。而在中央机构中，汉官最为集中的两个部门是翰林院和都察院，在科道官员中也是以汉人为强势。在地方大员中，巡抚之中满汉参半，而总督则几乎全是满人。从地域空间上来说，清朝都察院的十五道监察御史之设仅仅局限于行省区，行省区以外的东北、内外蒙古、新疆、青海、西藏等地区的各级官员都不在御史监察范围之内，而这些地区多以满族、蒙古人为将军、大臣。理藩院虽有监督这些地方部族之权，但对中央派出的将军、大臣没有监察之责。这样，清帝国有一半的国土范围内并未置于都察院的监察之下。
    可以设想，如果党争四起，言官又会首当其冲，满汉分歧也会更加严重。在那种情况下，旗人的跋扈肯定会引发汉族官员的群起而攻之，满汉分歧势必恶化甚至分裂。康熙十八年京师大地震之后，康熙帝明明知道领兵的满洲亲贵骚扰地方、欺压百姓，可最终在讨论是否允许言官风闻奏事时，还是予以否决。及至雍正、乾隆两朝，干脆祭起防范党争的大旗，对言官大加挞伐，使其敛声屏息不敢轻言弹劾。所以，种族观念或许应该是清朝皇帝们心中埋藏最深的一根弦。