内战后，引导美国社会舆论的三大周刊是《民族》周刊、《哈泼斯周刊》和《独立周刊》（属宗教性刊物）。“《民族》不停顿地攻击那些对于个人得失比对政府进行进步性改良更感兴趣的政客。”[25]《民族》周刊以开明的自由主义理性态度讨论美国政治、文学等问题，在美国赢得极好的声誉。美国作家和评论家詹姆斯·R·洛厄尔称赞道，“《民族》周刊的政治讨论所起的良好作用及其对舆论的影响，超过任何一份报刊或全国所有其他报刊的总和。”[26]该刊主编戈德金本人在社会上也有很大的影响力，哲学家威廉·詹姆斯说，“对我们这一代人来说，在关于公共事务的所有思想中，他（指戈德金-引者）的影响当然是最巨大的……他决定着（问题）讨论中的整个趋势。”[27]
    美国知识分子以各种方式为文官制度改革摇旗呐喊奔走呼号，引起全社会的关注，有部分工商业资产阶级和议员参加到文官改革运动中来。工商业资产阶级在改革运动前期只是赞同者而不是参与者，1880年纽约文官改革协会的45名执行委员中，有38人的职业可查，其中21名律师，9名编辑，5名牧师和3名教授，没有一名工商界人士[28]。只是到加菲尔德总统遇难之后才有部分工商业资产阶级参加到改革运动中来。1882年工商界人士占各文官改革协会会员的近一半[29]，成为文官改革运动的一支重要力量。
    四、美国现代文官制度的初步确立
    共和党和民主党都在1880年的总统竞选纲领中写进了文官改革内容。加菲尔德总统在就职演说中也支持改革。“文官制度除非依法管理，否则绝对不能令人满意。……我将于适当时候请求国会把行政部门中的次级官员的任期固定下来，并规定任职者被免职的具体理由。”[ 30]但他尚未来得及进行文官制度改革就成为分赃制的牺牲品。1881年7月2日，加菲尔德在华盛顿火车站遭到求官未遂的查尔斯·吉托的暗杀，不久身亡。文官改革者利用加菲尔德遇刺事件，结合伊顿报告，谴责分赃制，鼓动进行文官制度改革。《民族》周刊社论指出，“我们看到的报纸，没有不在某种程度上认为这种犯罪是‘分赃制’的产物。”[31]
    加菲尔德之死在美国引起强烈反响，“我们报刊的无数页，每个阶层和阶级，每天都怀着忧虑、羞辱和憎恶的情绪，百感交加地议论这一事件。”[32]各地文官改革协会也积极行动起来，创办刊物，仅纽约文官改革协会在1881-1882年就散发宣传材料50多万份[33]。
    加菲尔德总统遇难后，美国掀起了文官改革运动的高潮。人们在总统遇刺这一事实面前，看清了分赃制的危害，在思想观念上转向赞成改革。臭名昭著的分赃党魁阿瑟接任总统后，也在国情咨文中表示愿意执行国会通过的文官改革法案[34]。这样，改革文官制度的时机趋于成熟，参议院在1882年12月对彭德尔顿法案进行了投票，结果是参议院以38票赞成5票反对，众议院以155票赞成47票反对获得通过[35]。阿瑟总统在次年元月签署了国会通过的《彭德尔顿法》，即1883年文官法。
    彭德顿法的主要内容有：第一，成立文官委员会，负责制定文官规则和组织文官选拔考试，监督文官法规的执行。文官委员会由三人组成，同党成员不得超过两名；第二，文官的选拔，实行公开竞争考试择优任命，文官的晋升也须经竞争考试，所有美国公民都有权利申请参加公开竞争考试；第三，美国文官分为政务文官和业务文官（人们常简称文官），彭德尔顿法原则上适用于所有业务文官，但在开始时只适用于分类列举出来的业务文官，分类列举职位可由总统扩大。文官政治中立，常任。文官不得参加党派性政治活动，任何官员也不得因党派性理由罢免文官。
    五、文官制度改革对美国政治的影响
    彭德尔顿法是美国人事制度的转折点。从此，联邦政府有了一个中央人事管理机构--文官委员会；把工业化时代的公平竞争机制引入文官的选拔与管理，废除由政治活动决定文官任免的分赃制，代之以凭个人能力决定其任免升降的功绩制，奠定了美国现代文官制度的基础。公开竞争考试选拔文官，在一定程度上纯洁了美国政治空气，由文官政绩决定其奖惩升降，有利于调动文官的工作热情，提高行政效率；文官政治中立和常任制，有助于培养一支专业化的文官队伍，避免经常更换文官带来的工作混乱，有利于保持政府工作的连续性和国家政策的稳定性。
    如果说杰克逊总统倡导的轮流任职理论的进步性在于宣布了每个公民都有担任公职的权利[36]，“官职不能长期被一部分人所垄断”，那么以功绩制为核心的现代文官制度的确立，就从法律制度上保障了每个公民都有担任公职的权利，并提供了相对公平的竞争机会，避免了分赃制造成的对政府公职的无章可循的抢劫。这无疑把“人人生而平等”在具体的政治活动中向前推进了一步；把美国民主制度--“民有、民治、民享”中的“民治”由理论变成现实。
    现代文官制度的初步确立，实行文官选拔的考试制和任期的常任制，使美国人事管理从此走上有法可依、有章可循的法治化轨道；总统和各部通过独立的文官委员会间接管理政府文官，这是对美国人事制度的一次重大改革。文官制度改革，对美国政党制度也产生了重大影响。通过公开竞争考试量才录用文官，使文官摆脱了政客党魁的严密控制，政党机器也就失去了绝大部分可供恩赐的政府职位，这就使政党失去赖以施加淫威的权力砝码；这有助于恢复内战后受到削弱的总统权力和政府“三权”平衡。文官政治中立，禁止向文官征收义务捐献，这就断绝了两大政党的主要活动经费来源，迫使两大政党向工商界巨头靠拢，加速了两大政党与工商业资产阶级的最终结合，这有利于美国资产阶级两党制的最终确立。
    注释：
    [ 1] LeonardD. White, TheJacksonians: AstudyinAdministrative History 1829-1861，New York 1956，P318.
    [2]Richard Hofstadter,TheAmericanPoliticalTradition,New York 1982，P167.
    [3][32][33]Paul P. Van Ripe, History of the llnitedStatesCivil Service, New York 1958，P50、89、78.
    [4]Robert W. Bergies edit.Historial Statistics of the llnitedStates, washington 1960，P7.
    [5][7][16][20]Ari Hoogenboom,Outlawingthespoils: ahistory of the civil service reform movement1865-1883，Urbana,Illinois University Press,1961，P218，210，29，45.
    [6][12][13][19] [ 21] [ 22] [ 23] LeonardD. White, TheRepublican Era: A Study in Administrative History 1869-1901，New York 1958，P9，299，298，297，298，300，299.
    [8]伍德罗·威尔逊著，熊希龄译：《国会政体》， 商务印书馆1986年版，第169页。
    [9][10]H·S·康马杰著，南木译：《美国精神》， 光明日报出版社1988年版，第58、13页。
    [11][14]Stephen Skowronek, Building a New AmericanState:The Expansion of National Administative Capacities 1877-1920，New York 1982，P53，54.
    [15]英国在1855年和1870年进行了两次文官制度改革，建立了一整套以公开竞争考试为基础的文官选拔制度和以功绩制为核心的文官奖惩制度。
    [17]文官改革运动领导人因对格兰特政府的文官改革认识不同而分为三派，即柯蒂斯为首的亲格兰特派，以卡尔·舒尔茨为首的自由共和党人对格兰特政府的文官改革持怀疑态度，以戈德金为代表的观望派。
    [18]Harold UnderwoodFaulkner, AmericanPoliticalandSocial History, New York 1957，P565.
    [24][28][29][31][34][35] AriHoogenboom, OutlawingtheSpoils,Urbana 1961，P100，191，193-194， 209，216，246和249.
    [25][27]埃德温·埃默里著，苏金琥等译，《美国新闻史》，新华出版社1982年版，第258、256-257页。
    [26]塞缪尔·埃·莫里森等著，《美利坚共和国的成长》，天津人民出版社1980年版，上卷，第1040页。
    [30]李本京编，《美国历任总统就职演说集》（英文），台湾黎明文化公司1984年版，第147页。
    [36]Robert V. Remini, AndrewJacksonandCourseofAmerican Freedom 1822-1832，New York 1981，P 199.