行政变革、制度变迁及社会改造重构等构成了清代边缘民族地区进入王朝国家体系历史过程（或称“内地化”）的重要内容。清代自雍正初年平定蒙古贵族罗布藏丹津叛乱后，在今青海东部地区逐步建立府、县（厅）两级行政体制，与之相随的则是地方经济与社会文化的巨大变迁，这一变迁可视为清代边缘民族地区纳入王朝国家体系历史过程的一个缩影。在以往的研究中，均从“地方史”层面研讨清代青海东部地区行政建置的相关问题以及地方经济与社会文化的变化，缺乏“王朝国家体系—区域社会”角度的审视，从而忽略了其中更为丰富和深刻的区域社会历史内涵。本文的研讨，即从青海东部作为“番汉交处”特定场域的视角，观察清代王朝国家体系在边缘民族地区的推进过程及其所体现的国家与地方社会的关系，借以深化对这一时期青海东部区域社会历史内涵的理解和认识。
    一、府、县（厅）的设置与国家行政力量的推进
    青海东部地区从明代到清初，都归属卫所统辖。大致上以黄河为界，河以北地区即湟水流域属于西宁卫，河以南属于河州卫及归德守御千户所。西宁卫和河州卫均属于军民统辖的军民卫，“凡以发政施令，用华变夷，修武威远，皆于卫乎在”。① 入清后，该地区在相当长一段时间里也都保留、沿袭了明代卫所建置。雍正、乾隆时期，清廷为加强对青海东部地区的统治，对地方行政体制进行变革与调整，逐步将其纳入到王朝国家主体行政体系之内，形成地方行政体制的一体化。
    西宁府是雍正初年清廷在平定青海蒙古贵族罗布藏丹津叛乱后设立的。最初所辖有两县一卫即西宁县、碾伯县和大通卫。西宁县由西宁卫改置，碾伯县由碾伯所即原西宁卫右所改置；大通地区原为青海蒙古贵族领地，属于“新疆”，所以设卫，以“武科补用”，使其兼有“备边、民事之责”。②
    西宁府的设置，是青海东部河湟地区自明代以来由卫所统辖转而进入内地化行政体系的一个标志。尽管在西宁府辖下有新设大通卫和后来由临洮府转属的归德千户所，但无论卫之守备，还是所之千总，“各员弁均有钱谷兵刑、命盗案件之责，实与州县无异”。③ 乾隆二十六年（1761），大通卫改设为县治，归德千户所则由西宁县丞分驻，④ 至乾隆五十六年改设同知，建立了贵德抚番厅。⑤
    乾隆到道光时期，西宁府辖下先后又增加了巴燕戎（摆羊戎）、循化及丹噶尔三个厅。巴燕戎厅所辖本属西宁、碾伯两县南部山区，有藏族部落28个，由于地方偏远，两县行政颇有鞭长莫及之感。乾隆初年西宁道佥事杨应琚指出：“窃查西宁一郡，僻在边偶，番夷杂处，最易藏奸。而西、碾二邑南山一带，周回七、八百里，番民二十八族，其间向化者固不乏人，而顽梗桀骜者，亦复不少。往往恃众欺寡，倚强凌弱，雀角细故，构怨结仇，动辄纠约行凶，每致伤人。一经官司勾摄，或入山远遁，抗拒不前，或恃野逞刁，持械逐捕。更有一种番回（指撒拉族），本系缠头，久随番俗，惯习盗贼，出入无常，西、邑二邑边民，以耕牧为业，羊牛在野，即肆剽掠。”⑥ 由于“营汛县治，相距窎远，鞭长莫及”，⑦ 经杨应琚请准，清政府在南山巴燕戎等扼要之处建城驻军，布设营汛，以资巡缉防范。⑧ 但营汛“武职虽资弹压，而抚治又在文员，两者有相须而不可偏废者”。故杨又建议：“应请再设西宁府抚番通判一员，驻扎巴燕戎城内，管辖西、碾二邑南山后附近各番一切命盗各案。其番贡粮石，就近征收，暨经理开垦事宜，监散营饷，则事权归一，责任既专，文武相资，互有考察。”⑨ 至乾隆八年，经甘肃巡抚元展成、黄廷桂先后奏请，清政府“将巩昌府通判改为西宁府抚番通判，移驻摆羊戎。添建衙署”。⑩
    循化厅本为“河州边外地”，明以来由河州卫统辖。雍正四年（1726）河州卫归并河州，另委河州同知管辖，称为河州厅。雍正八年设立循化营，“于撒喇地方安设营汛，弹压化诲，教养训练”。但由于河州同知驻河州城内，“所管番民七十一寨一十五族，计一万四千余户，散处河州边外之循化、保安、起台地方，相距河州城近者往返三四百里，远者七八百里不等，一切命盗案件及户婚田土词讼俱隶河州同知管理，该丞远驻州城，既难遥制，所管番民亦多未便当”。(11) 因此，乾隆二十七年清廷议准陕甘总督杨应琚奏请，将河州同知移驻“边外之循、保、起三营适中之循化城内驻扎”，“循化厅之名始此”。(12) 该厅初隶兰州府，道光三年（1823）改隶西宁府。(13)
    丹噶尔厅本为西宁县属“口外之地”，乾隆九年，因该地“为青海要冲，西藏总隘，汉、土、夷、番交易市所，并有应征番粮”，(14) 派西宁县主薄驻扎该地。(15) 至道光九年，改设同知，成立丹噶尔厅。(16)