三、地方行政变革与民族基层社会
    地方行政变革使得青海东部河湟地区纳入清王朝直接统治的国家体系之中，而清代王朝国家体系中的基层社会则是由诸如里甲或保甲一类制度下的“编户齐民”构成的。河湟地区府、县（厅）设立后，面对不同于汉族的番族、撒拉及土人等民族基层社会，如何实现王朝国家的统治与治理呢？雍正三年，川陕总督岳钟琪提出了如下建议：
    凡切近河、洮、岷州内地番人与百姓杂处者，向通汉语，自归诚后已令改换内地服色，无庸设立土千百户，但就其原管番目委充乡约里长，令催收赋科，久则化番为汉，悉作边地良民。其去州县卫所较远之部落，现在有地耕种者，令按亩纳粮，其黑帐房种类游走无定畜牧为生者，择可耕之地教令垦种，十年起科，仍令修造庐舍，使有恒产，不致游走。其不产五谷，无可耕种者，令酌量贡马，此种部落与切近内地者不同，自应就其原有番目给予土千百户职衔，颁发号纸，令其管束。至于纳粮贡马，近州县卫所者归州县卫所，近营汛者归营汛。(39)
    岳钟琪的建议显然是要清政府根据各处番族（其中包括被称之为“番回”的撒拉族及部分土民）的不同社会状态采取有区别的治理方式，但其建议的制度设计只有两项：一是基层社会的管理仍然由“原管番目”进行，即或者“就其原管番目委充乡约里长”，或者“就其原有番目给予土千百户职衔”，也就是说，在府、县（厅）行政框架下，仍然维持民族基层社会的权力体系。二是令番族向官府“纳粮贡马”，也就是作为皇朝臣民，要纳粮当差。清政府对青海东部河湟地区民族基层社会治理的制度安排大致上就是根据岳氏的这个建议来实施的。
    雍正四年，都统达鼐和西宁镇总兵周开捷奉旨遍历青海东部及相邻地区番族地区，“招徕安插，遵照部议委以千百户乡约，并饬地方管汛官弁会查户口田地，定其赋额。仍行地方官依部式制造仓斗仓升饬发各番承赋输科，归地方官管辖”。(40) 很显然，在内地化行政变革的背景下，清政府在“番汉交处”的河湟地区并没有推行普行于内地的里甲制和保甲制，对民族基层社会的结构基本上没有任何的触动，因此对其固有的社会权力体系也差不多全盘接受，在乡村社会中起主导作用的仍然是那些获得千百户等名义的“原有番目”和“原管番目”。以“原有番目”或“原管番目”为代表的基层社会权力体系实质上就有“以土官治土民”的土司特征。这种情形与西南地区内地化行政变革过程中的“改土归流”显然有着很大的不同。据方志记载，雍、乾时期青海东部有千户职衔的有4家，即循化厅撒拉族土千户两员，循化厅向化族土千户1员和大通县大通川土千户1员，其余都是百户、百长以及没有职衔的“头目”一类。所管属民大多二三百户，或者十几、数十户，很少有超五百户者。(41) 如此规模的土司力量对官府暨国家显然不能形成威胁，相反土司还需要背靠国家这棵大树来保持自己在基层社会的地位与权势。雍正时期撒拉族土司韩炳和韩大用就曾向官府“呈称撒喇地广人稠，回民桀骜不驯，微末土目委难约束，请设兵驻防，以期安贴”。鉴于此，清廷一方面在撒拉地方设立循化营，驻兵弹压，另一方面则以韩炳、韩大用“系外委土司，职守轻微，回民奸悍者多不服”，分授二人千户土职，以抬高其身价。(42) 由此看来，国家权力的“进场”，也是因应了民族地方基层社会的一种客观需求。但随着营汛的设立，再加上乾隆时期河州同知的移驻暨循化厅的成立，日益强化的国家权力侵消了土司权势：“自设官立营，土司之威权日减……而事寄渐轻，不能约束其众，回民也自此多事矣。”(43) 清中叶，撒拉族中新、旧两教争斗，也都一概“告官”处置。
    在番族中除了委任千户、百户、百长及“头目”之外，清政府在部分地方还设立有乡约。前述岳钟琪建议中，即有“就其原管番目委充乡约里长”一条，但里甲制未推行，自无里长之设。清代乡约的本职为教化，同时则兼理乡村司法及各类公务，呈行政化、官役化特征。(44) 青海东部地区番族中所设乡约或在千百户、百长之下，或无千百户、百长之设，而径设乡约行使管辖番族之责。如巴燕戎厅所属16族全部设有乡约，其中10族设于百户、百长之下，另5族则只有乡约之设。(45) 关于清代青海东部地区番族中所设乡约的职能，史籍中未见有任何可以说明的文字，但他们作为“番目”的实际身份，无疑在基层社会发挥着管理职能。乡约之设，是清代国家权力和王朝制度向边缘区域民族基层社会渗透、扩展的一种体现。乾隆四十六年清政府在镇压了循化厅伊斯兰教“新教”阿訇苏四十三反清斗争后，作为“善后”措施之一，又在撒拉族中设立乡约。担任乡约者都是“旧教”各清真寺的阿訇。“循化掌教改为总练，阿洪改为乡约”。(46) 撒拉族掌教分为“总掌教”和各工掌教两个层次：“缘撒拉回民约有六千多户，分为十二工，各工俱有掌教，韩哈济系世传总掌教。该处回民每遇婚丧，必延请本工掌教同总掌教在章哈礼拜寺念经。”(47) 总练责在“约束回民，清查教道，如有谋为不轨，为匪作窃之徒，该总练立即指名具禀，以凭按律治罪”。(48) 乡约职责也在于“稽查约束”。(49) 以掌教为总练，以阿訇为乡约，意味着掌教、阿訇获得了管理基层社会的合法身份和权力。这种改换名目的做法，也给民族基层社会权力体系打上了王朝国家秩序的烙印。
    元明以来，藏传佛教寺院在青海东部地区民族基层社会的权力体系中扮演着重要角色，特别是明代许多寺院上层获得“国师”、“禅师”等名号，“以本家子弟为徒，公然世袭，役使诸番，供其衣食。奢华靡丽，称为官府”；(50) “其各番族，各有归附，寺院俨同部落”。(51) 雍正五年，达鼐与周开捷“奏革各寺族剌麻国师、禅师名号，收取前明所给敕印”，(52) “将各番族归于县官，按地输粮，不受番寺约束”。(53) 使得基层社会权力体系中的寺院势力受到相当的削弱。但藏传佛教在地方社会根基深厚，其在基层社会权力体系中的影响或隐或显，而在局部地区仍然有寺院维系着政教合一的统治。在循化厅属番族中，一些部落领导权就一直掌握在由寺院委派的“昂锁”手中。据乾隆《循化志》，属于昂锁所管的部落有：起台五寨、下龙布六寨、上龙布一十八寨及阿巴喇八寨。(54) 其中上、下龙布诸寨属于青海六大黄教寺院之一隆务寺政教合一统治下的部落。
    由此可见，青海东部内地化行政变革中，民族基层社会仍然保持了固有的权力体系，并因此形成与府、县（厅）“官治”相对应的基层社会“自治”。台湾学者柯志明在对清代台湾地区的研究中观察到，王朝国家对于“边陲”地区“力求极小化统治成本”，(55) 清王朝在青海东部地区的统治显然也体现了这一点。当然，这种情态也正符合“王权止于县政”的王朝政治传统。
    在民族基层社会自治的情形下，官、民间的联系主要体现在两个方面，即“番贡粮石”的征收与“户婚田土及命盗词讼案件”的处置。“番贡粮石”或称“番粮”。雍正四年起，在达鼐及周开捷的主持下，在清查田土的基础上，制定了“番粮”征收的科则，青海东部大部分地区都是“不论顷亩”，分别水、旱地，以下种量为据。(56) 水地“每下子粒一仓石，征收仓斗番粮二斗五升”，旱地“每下子粒一仓石，征收仓斗番粮一斗”；(57) 而对循化厅属部分番族则“不论各地多寡，每户年纳粮一仓斗，亦有八升、五升者。其不种地之番，畜牧为生者，亦每户纳粮一斗，免其贡马”。(58) 此外，大通县土千户所管大通川隆旺等六族番人因畜牧为生，令其“贡马二十匹，每匹折贡银八两，共折起运银一百九二十两”。(59)
    户婚田土及命盗词讼案件的处置是县厅官府司法职能所在。但在民族地方，县厅官府履行此一职能时，采取了因循地方社会的民族传统和习俗的路线。乾隆初年，署陕西总督刘於义“奏将甘属南北山一带番民仇杀等案宽限五年，暂停律拟，姑照番例完结。仰蒙俞允”。(60) 乾隆四年，甘肃按察使包括又奏请：“今甘省番目、喇嘛所管者，归化虽坚，而熏陶未久，五载之期转瞬将届，若按律断拟，转谓不顺民情。请五年限满之后，番民互相盗杀，仍照番例完结。”(61) 至乾隆八年，甘肃巡抚黄廷桂奏称：“番民贪竞凶顽之性未悛，凡仇盗相杀之案，两造俱愿罚服完结。若骤绳以律法，恐若辈转生疑虑。应以乾隆甲子年（乾隆九年，1744年）为始，再宽限五年，徐徐化导。现饬各该地方官将命盗治罪诸条，译出番文，出榜晓示，实力化导，以期潜移野性。从之。”(62) 刘於义及包括、黄廷桂等奏行虽然都以短期权变为辞，实际上却长期沿袭。如乾隆三十八年后，循化厅撒拉族内部教争激化，时有命案发生，官府每“照番例完结”：
    三十八年九月，新教诱河东庄附己，韩个牙等奔而从之者十家，老教赴厅控理，途遇争斗，杀新教一人。同知张春芳断以罚服。案犹未结。十一月，韩二个率其党人至河东庄杀死老教四人，亦照番例完结，二人枷责而已。……至四十五年九月，打速古庄有丧，两教复争斗，伤新教一人，数日而死，同知洪彬断以半命罚服。(63)
    直到清末，依照“番例”处置番族命盗案件仍然是官府惯常的做法。清末甘肃布政使李廷箫即称：“甘省西宁、贵德、循化、洮、岷等属蒙、撒、番众争斗之案，无岁不有。传审则抗不应召，坐视则衅隙日深。每派大员前往弹压开导，查照番规了结。大半不就范围。”(64)