二
    对南京政权成立后在对外关系上究竟奉行何种政策，以及对王正廷“革命外交”之缘起有一把握后，如何评价则可见仁见智了。以笔者之见，无论作何评价都不外乎从三方面入手：一是用具体达成结果来衡量；二是用当时政府真正的目标追求来检讨；三是考其是否与国家和民族利益相符，抑或仅服务于少数利益集团。笔者认为要给一项外交以客观评价，以上三个方面都不可或缺。下面我们即从这三方面对“改定新约”作些分析。
    “收回关税自主权”是王正廷“革命外交”中最主要的一项具体成果，也是被国民政府称为“开我国外交新纪元”的辉煌业绩，王即因此得国府行政院嘉奖而被擢升为中央最高决策机关中央政治会议的候补委员。[7]然而，倘细考史实，王这一成果的取得付出代价之大，使人不得不对此成果是否如此“辉煌”提出疑问。正如笔者在前文中已论及的，中美签订“关税新约”条款中是留有一所谓“享受与他国平等待遇”尾巴的，正是据此尾巴，美国在重订新约后，不仅仍然保住了自身在华先前享有的特权，还轻而易举地把坚持在华关税特权的责任推给了其他国家，此例一开，其他列强纷纷效尤，致使“收回关税自主权”徒具虚名，延宕长达5年之久，比北京政府关税特别会议上所限定的时间整整推迟了4年。这其中固然有日本恶意阻挠的因素，但南京国民政府在一开始与美谈判时，有意将此问题略去不提，实乃造成此一后果的直接原因。在美外交文献中有一则史料很能说明问题。美公使马慕瑞受国务卿之训命与中国政府谈判“关税自主”问题后，曾对凯洛格训令中强调的须坚持“无差别对待”感到棘手，他担心王正廷可能会与北京政府时期顾维钧与日本谈判重订中日商约时一样，反对在中国关税自主之后，给予任何一国以“最惠国待遇”，以限制中国真正的自主权利。认为“这是前北京政府与日谈判新商约两年终至无成的一项主要障碍。”[8]（P457）然而，大出马慕瑞意料的是，他所担心的“无法谈拢”一事并未发生。中美正式开始“新约”谈判时，宋子文陪同蒋介石和其他两位中央要员也于21日抵平“巡视”，在蒋授意下，宋子文由王正廷授权出面主持谈判，蒋总司令亲自过问，就近直接指导。于是便出现这样的一幕：在马慕瑞把他与国务卿凯洛格所商定的方案提出后，宋氏除对其中无关宏旨的一款提出些许不同意见外，其他各点“均表赞可”。[9]（P126）因此，谈判从开谈到结束所用时间不到三天。对如此轻而易举便获致的成果，美国人也深为意外，因为按马慕瑞原先之估计，至少也要等五天方可谈妥，他甚至计划如新约届时尚无法谈拢，美国可在方案上作适当让步，以为他日重开谈判奠定新基础。[10]（P470）然而，马慕瑞这次显然多虑了，在“蒋总司令及其他数位中央要员的强力热心支持下”，中方故意回避了谈判中可能会导致拖延的任何问题，直奔“签约”而去。这一来，可供宣传的“外交业绩”是有了，但明眼人均能看出，国民政府在这项“开关税新纪元”的业绩中，不仅未在实际收益上有任何所获，反而付出了相当沉重的代价。因为根据所留尾巴，不仅美国一如既往地保住了以往所有关税特权，其后签约各国，在南京国民政府成立后的一个不短的时期中，享有“关税特权”也都成了名正言顺的事，就连原来因1926年《中德协约》的签订在纳税问题上与华人负有相同义务的在华德人，也因新约签订又重新获得了外人的特权。而在1930年5月方达成的“中日关税协定”中，中方又保证在三年内将不对日本主要出口中国货物（计67品种110种货物）提高税率，当然这样的“好处”其他列强也可“一体均沾”。难怪时评有言：“不订新约，中国有益无损，订新约，中国有百害无一利，比国卖空，中国则付出实利以买空。”[11]然而，蒋介石对此结果很感满意，政府舆论也称：“此约对中国为精神上之安慰，实非笔墨所能形容”。[12]显然，南京政府对这场交涉的目标追求是重“精神”而非“实利”的，只要有一纸“协定”可供宣传，牺牲国家实利可在所不惜。对此，以王正廷的话来解释，即“此处委屈迁就而在彼处达到更大的政策目标”。尽管这种说法颇有些“打肿脸充胖子”的味道，王却乐此不疲。同样的做法，在接下来的中英“交还威海卫”谈判时又再次上演。
    关于“威海卫租借地”交涉，1924年中英间就曾拟就一《专约草案》，之所以未曾正式签署，突发北京政变是一直接原因，而谈判中中英在诸如“刘公岛续租”、“土地租契”等问题上立场的差距，也是导致该约搁浅的重要因素。然而，这些因素在这次王正廷与英谈判中均迎刃而解了。不是障碍不再存在，而是中方主动放弃了原来立场。对此，英公使蓝普生在给国内的报告中有详细记述，他写道：“任何情况下王正廷都采取了一个相当屈从的态度”，“王博士一上来就表示他已准备放弃他6月份的提案”。[13]于是原先有争议的“刘公岛续租”不再成问题，“土地租契”也由中国政府完全承认。不仅如此，英方还因中方的主动退让而得一意外收获，在1924年草案中英国已答应的“英财政部对威海卫的财政拨款136500英镑不再索还”在现草案中被改成了“将此款拨回财政部”。[14]因此，蓝普生对谈判结果表示“相当满意”，并在报告中提醒政府“对这些条款执行的任何拖延将是不聪明、不适宜的”。令人不解的是，在英人因沾了便宜而沾沾自喜时，中国方面竟也在因此项“成就”的取得而大加庆贺，个中原因大约真如蓝普生所云“是政治性的”。因为中英威海卫谈判时中原大战正揭开序幕，南京政权与北平扩大会议两军对垒，鹿死谁手尚难料定，有这样一项可供宣传的“外交成就”，无疑为南京一方增加了砝码。这又是一在“此处委屈迁就而在彼处达到更大的政策目标”的“成功”范例。
    以上“实现关税自主”和“收回威海卫租界”，是王正廷“革命外交”中勉强可被视作实绩的两项成果，且不论这两项成果是如何取得的，也不论其于国于民利弊如何，如果仅从政府意愿来说，表面看来似有所达成。因为正如本人已再三阐明的，即王正廷上台并推出“革命外交”，其旨实非对外，而在对内。对这样一个政府外交，人们固可作出道德评判，但对统治者来说，却无甚意义。因为作为一个国家的执政者，维护自身地位是天经地义的，政府的对外政策也理所应当为国内政治服务，况且“外交文章”做在了“收回国权”上，即便实际成果不大，也有一定积极意义。其实这一现成藉口无需他人来讲，蒋介石当时也就想到了。在王推出“革命外交”时，蒋也曾发表一文章“外交如何可以胜利，革命如何才算成功？”文中阐述的正是这样的思路。[15]笔者可以认同这一说法，但同时也须指出，一个政权的形象，包括统治者地位的巩固，并不是仅凭虚假宣传所能奏效的，有时还会适得其反。因此，在考察政府的目标实现时，政府意图是一回事，达成与否又是一回事。下面不妨以“改约运动”中被称为“最主要努力所在”的领事裁判权交涉为例。
    “撤废领事裁判权”是王正廷“革命外交”中与“收回关税自主权”相并立的目标之一。1929年6月，结合国内奉安大典的举行，王向英、美等六国发出要求撤废领事裁判权的正式照会。然而，由于这时国民党内派争激烈，一些主要列强纷纷以“中国各项法律尚不完备”、“中国政局也尚非稳定”为借口置之不理。在接下来的几个月中，蒋政权开始面临一连串危机，9月，年初被翦灭的桂系死灰复燃。10月，冯军再次在河南与中央军作战，12月又有唐生智的郑州反蒋和石友三的浦口兵变，面对各路“英雄”接连不断的挑战，南京政权为减少来自对手的攻击，急欲有所“建树”，为此王正廷不得不在9月间发出第二次照会，又于年底自行宣布“自明年1月1日起，凡侨居中国的外国人民，应一律遵守中国中央政府及地方政府依法颁布的法令规章”。[16]这在南京政权来讲，可谓一次少有的“强硬姿态”。顾虑到此举会对列强的冒犯，王正廷在宣布此声明前，便将国民政府不得已出此下策的无奈和盘向英、美等驻华官员托出，并明确告之“废除领事裁判权只是原则上的，并将留有充分的余地去逐步实现”，“不会立即采取什么步骤去强迫外国人去遵循中国的司法（接受中国的管辖）”。[17]（P252）命令颁布后，又以公开方式告示外人：“此命令在与有关列强的谈判获有满意结果之前，将不予执行。”[18]很明显，与以往“改订新约”运动中所取重要步骤一样，国民政府其时出台此举，宣传效果的追求是第一位的，交涉的事项本无足轻重。然而，尽管如此，中国政府这一单方面“废约”之举还是触怒了列强，英、美等国纷纷向国民政府发出“不可片面废约”的严重警告，声称“无法承认中国武断性的解决方式”。国民政府见列强反应强烈，除一再重申“此为原则性废除，但不坚持立即实施”外，执行也就不再有下文。倒是英、美等列强考虑到南京政权的处境，认为：南京此次所发声明是“盖因政府内激烈分子的推动，南京方面失去了耐心”。[19]为给国民政府以“体面”的台阶，英方表示可以考虑“以逐渐向前前进的阶段方式”与国民政府谈判撤废治外法权。[20]次年4月，蓝普生南下抵南京，与王正廷就归还威海卫的条约签字，并试探中国对于撤废治外法权问题的新动向。然而，在他与蒋晤谈后发现：蒋对这些交涉其实毫无兴趣，他所急于想知道的是外人对他和他的政府对付反对派的态度。于是蓝普生得出结论是“现在根本不需要急着去对付这些交涉，因为事实上，中国人（指南京当局）和我们在当前这个节骨眼上，都并不急着对此有什么结果”[21]。
    时至1930年夏，一场规模空前的蒋与反蒋派的决死大战已在中国国土上展开。年初当国内反蒋各派云集平、津时，美国就将其使馆从北平撤离“以免南京方面怀疑”，但却也没有撤往南京，而是去了上海，英国人也采取同样行动，把原本准备前往南京的计划改迁上海。因为美国人、英国人都认为“南京并不安全”，而上海则是“一个最好的观察点”，如果在战事后，“中国出现两个或两个以上政府”，那么领馆在上海就“较为有利，并能很快自由地去访问这些首都”。[22]这说明，列强对中国内部派争取的是冷眼旁观的态度。大战爆发后，英公使蓝普生频繁来往于南北之间，他甚至在5月初亲自去太原会见了阎锡山。但从他发给国内的报告中可以看出，他对反蒋派一方的观感极差，因此他在报告中这样谈到：“从长远观点来看，如果现在的南京政府垮台，这对英国的利益来说，将是令人遗憾的。因为我们以往在和这个政府打交道时并不那么困难，而且这个政府也正日益显示出它的责任感。”[23]1个月后，战场形势开始出现有利于政府军的好转，蓝普生也恰于此时写成了一份长达53页的“关于中国问题”报告，报告中蓝就英国现时在华应取的方针作决策建议，他指出：“现在存在的问题仍然是，不管英国和美国是否一直承认的是这个现在在南京的国民政府，也不管这个政府是否真能有效地改进它的质量和提高它的地位，现在这个政府正在企图用宣布‘废约’来恢复它已失去的威望，那么对列强来说，也就应该对它是否希望这个不完善的政府垮台有个决断，如果并不希望这样，那么就必须有耐心地去帮助它，使之改进。因而有必要竭尽全力地去维护它使之免受激进主义者的攻击，同时也不要让它退无可退而在原本它的支持者中失去威望。”报告并提出可派一个代表团去南京，以外交方式来显示我们对南京政权的支持。[24]也就是说，在中原大战爆发后的两个月中，英、美列强从中国内战对垒双方中，从本国在华的实际权益考虑，已有目的地选择蒋为扶持对象。特别从1930年起，由于世界经济大萧条，列强经济利益冲突加剧，美、英看到日本在中国扩张日甚一日，在华目标日渐接近，也希望中国政府能稳定下来去有效地对付日本，因而开始在对华政策上统一步调，除了在财政问题上着手以一定措施帮助这个政府摆脱困境外，在“治外法权”问题上也愿意以一些“建设性的政策”去“与中国人加强合作”。因此，对英使馆提出的“一个外国政府给南京政权以积极支持是否就能得到一个所希望的结果”的问题，外交部的答复是“只要南京政权还存在，英国政府就应以给这个政权留有‘面子’这样一种道义支持的方式，以及外交上示以同情的姿态，来尽其所能地给这个政权以帮助。”[25]这说明作为在华主要列强的英国在“撤废领事裁判权”问题上也将有所松动。是年秋冬，中原大战因东北军入关而取得决定性胜利，由于大局已定，英使馆在给政府的报告中这样写道：“同意外交部决定，在中国政府所提出的裁撤领事裁判权时间表之前将有所动作，不再延宕。”报告并谈到，此点曾与美在华领事詹森交换过意见，詹森告之“郝恩百克也已决定要好好考虑一下这个问题”，所以认为“现在确已到了我们应该对南京政权以更实际支持的时候了”。[26]
    由于伦敦、华盛顿先后在废除治外法权问题态度上出现转折，从1930年底起，中英、中美间关于撤废治外法权的对话相继重获开始。不料谈判进行中，国民政府内部又爆发了蒋、胡之争，政府中向对“撤废治外法权”持强硬立场的司法院长王宠惠、伍朝枢等，此时均表明其鲜明胡派立场，集结广州，参与反蒋。为把这面旗帜从粤派那里抢过来，国民政府又故伎重演。1931年5月5日，国民会议在南京召开，在此前一天，国民政府为显示其在“撤废领事裁判权”立场上远“强硬”于粤方的姿态，又自行宣布了一《管理在华外人办法》，规定“自1932年1月1日起废除治外法权，所有在华外人均须受中国法律管辖。”一个星期后，又以国民会议名义再次发表宣言。然这一宣布又是一“原则性废除，不求执行”的空炮。[27]对此，英方很表反感，认为中国“不应为应付国内召开国民会议的近利所迷惑，只想自英国取得一纸书面协议”。[28]美大使似乎比英人对王正廷有多一点理解，在詹森给国务卿的报告中称“以胡汉民为首的强硬派一直极力主张强硬撤废领事裁判权，这给南京方面以很大的压力。也是国民政府在废约问题上一直不肯让步的主要因素”[29]，故詹森劝王“舍名取实”，然王正廷直言詹森，要其勿存此心。认为如这样，势将使中国成为“笑柄”。[30]（P725）其实很清楚，对王正廷来说，其打出“革命外交”之旗号，就是为了“名”，实不实乃在其次。弃实求名可以，而“舍名取实”则有悖于这场外交之根本宗旨了。
    尽管中方赶在国民会议之前作了一番宣布后，对此后谈判的进行已不甚积极，6、7月间，中方与英、美还是在前一阶段谈判基础上就撤废“治外法权”问题先后草拟出两“新约草案”。[31]（P893）照说这时的中方应趁热打铁，争取进一步消除分歧，达成新约的早日正式签署，但这时倒反不见了中方的动静。不久后“九一八”事变发生，王正廷因其在对日外交上的妥协退让，为学生所击，辞职下台。11月顾维钧出任外长时曾谋进展，但中国政府却突然宣布“原定自1932年1月1日实施的收回治外法权管理外人司法案件的条例延期实施”，自行收回了宣言，历时两年的“领事裁判权”交涉就此告终。对于这样一个看似“功亏一篑”的结果，台湾学者李恩涵教授曾向笔者提起，言下不胜惋惜。其实，“九一八”事变的发生固是“领事裁判权”交涉不了了之的一个重要原因，但根本原因还在于国民政府本身当时已完全无意于再把“收回国权”这台戏继续演下去，王正廷及其“革命外交”到了这个时候，已无任何宣传效果可言，其本人被爱国学生所击即为证明。既然王之使命已告结束，“改定新约运动”之偃旗息鼓也就势在必然了。
    上文我们对国民政府“革命外交”中“撤废领事裁判权”的交涉从政府外交为国内政治服务的意义上又作了一番审视，然所得结论似也难与“成功”、“成就”这一类褒词联系在一起。因为，倘把政府意图视作这项外交举措之目标所在，那么客观考之，这一努力几等于白费。在“革命外交”高唱入云的几年中，此伏彼起的内部反叛，乃至北平、广州两个对立政权的出现，就是此举失败再好不过的明证；如果国民政府推出此项外交之目的一如所言是为了“追求中国在国际社会中的地位”，那么几乎与“革命外交”进行同步，蒋介石南京政权的声誉在这三年中在国际上可说已降到了最低点。英国的不屑上文中已屡次提到，美国在国民政府宣布“统一告成”时，尚有一点对之“表示同情友好”的愿望，但很快就转向失望，乃至蔑视，以至“九一八”时，“南京政府给美国公众的形象，直接削弱了美国人对中国的同情，甚至因此而‘勾销’了日本在东亚扩张对美国利益的威胁”[32]（P14）。而日本这个对中国久存侵略之心的国家，则在这三年中因予取予夺，野心急剧膨胀，从而“决心独立行动而不顾一切”。这种因外交失策而导致的恶劣影响实比“无成果”本身更令人沮丧。对此，大公报记者王芸生对“革命外交”的抨击可谓一针见血，他说：“（南京国府）采修约之步骤，以求逐渐改善对外关系，实也应循之途径；惟须以光明磊落之态度出之，使天下灼然共见，若避难就易矣，而仍大言状语，则失之伪矣。充此一念，以致法权交涉，步步皆伪，扫兴而终；以欺于国民者，转为外人所欺，弄小巧者成大拙，此其鉴矣。”[33]（P17）