乡镇是人类社会中唯一一种只要有人集聚就能自然形成的联合体。乡镇组织成为古往今来一切国家不可缺少的基层政权形式。在世界近代史上，英属北美殖民地中的新英格兰[①]的乡镇组织颇具特色。那里的人民通过“市镇会议”这种形式有效地将自己组织起来，管理当地事务。法国著名的政治思想家托克维尔认为新英格兰的乡镇是“强大的和独立的”，[②]其乡镇组织是“一个完整而有秩序的整体，”[③]人民在这种组织中享受着“真正的、积极的、完全民主和共和的政治生活。”[④]托克维尔的考察是在19世纪30年代，他所见到的新英格兰市镇会议种种鲜明特色，是在美利坚的殖民开拓时期产生和形成的。因此，本文选择美国奠基时期来考察新英格兰乡镇组织，通过分析市镇会议的起源、结构，总结美利坚民族在乡镇基层政权组织建设中的历史经验。
    1新英格兰市镇会议的起源
    1）来自马尔克公社传统的历史渊源新英格兰的移民绝大多数来自英国，直到1775年它的人口中只有5%是非英国血统，在它建立之初可以说完全是英国人的世界。因此英国传统不可避免会对这里的移民世界产生巨大影响。就市镇会议而言，这种影响之一就是残存于英格兰的马尔克公社传统。
    盎格鲁·撒克森人在征服不列颠的过程中，将日耳曼人的马尔克公社也带到了这里。在每个马尔克里，土地实行共有。人们用抽签的方法得到耕地和草地，而森林、牧场、荒地、沼泽、河流、道路、猎场和渔场仍属于公地，由大家共同使用。对公地的共有及个人份地的耕种方式，都是由全体社员决定和调整。在这种土地平等共有基础上，马尔克公社的成员在政治生活中也享受平等权利。它们在参加立法、管理和裁判方面都拥有平等的机会。他们定期地或经常地举行露天集会，商定马尔克的事务，审判马尔克中的不法行为和纷争。[⑤]在英国封建化过程中，这种氏族制度不知不觉地变成了地区组织，但它仍保留了“它那种自然形成而为整个氏族制度所特有的民主性质。”[⑥]甚至当它后来被迫蜕变时，也还保留下了氏族制度片断，从而使“被压迫阶级即农民甚至在中世纪农奴制的最残酷条件下，也有地方性的团结和抵抗的手段。”[⑦]
    新英格兰的市镇会议是英国移民对这种传统自觉或不自觉继承的产物，也可以说，它是古老的马尔克公社在北美洲的“复活。”在新英格兰，移民一般都是以家庭为单位迁徙而来，这些人在英格兰故乡原是邻居，往往由一位被驱逐的教区牧师陪同前来。他们的市镇不仅在镇区规划布局上与英格兰农村公社大体相仿，尤为突出的是，新英格兰市镇的土地分配及建立在其土地分配原则基础上的市镇社会政治生活，在更大程度上继承了马尔克公社的传统。
    在新英格兰，要建立一个市镇，首先必须由一群移民联合向殖民地地方议会（Gerenel court）提出申请耕种权（Plantation Right），过一、二年后，如果实践证明这个地区条件合格，他们便被获准“市镇权”（Town Right）。市镇的土地被他们共同拥有，然后由移民推选出代表根据每个家庭人口的多少来分配土地。[⑧]当然，实际上土地的分配不会是完全平等的。镇上有权势的人物（包括原来在英国就属于社会上层的移民）往往分得位于乡镇中心的宅地和土质较好的耕地。正如温斯罗普所说：“有些人注定要富有，有些人注定要贫穷，有些人注定要高踞权位，有些人注定处于低贱和从属地位。”[⑨]有些市镇也根据财富来划分土地。如1662年马萨诸塞殖民地的曼顿市规定，每100英镑的财产可分得150英亩土地，其中包括宅地30英亩，草地10英亩，耕地105英亩，沼泽地5英亩。[⑩]不过，由于新英格移民多是破产的农民、城市贫民、工匠与小商人，少有特殊的富有者，故并未因此造成土地的集中，小土地所有制到处都占主导地位。例如，1640年，在马萨诸塞的多尔契斯特，每户地产的平均面积是10英亩，在康涅狄格的哈特福德，每户拥有的土地平均为27英亩，1635-1664年间在马萨诸塞的埃克斯县，50%的农场土地面积在20英亩以下，76%不足50英亩。[11]在这种小土地所有制基础上，市镇成员得以平等地参加市镇管理，共同商定市镇内部一切有关公共利益的事务，这便是市镇会议。
    2）清教徒的影响新英格兰基本上是个清教徒社会。马萨诸塞、普利茅斯、康涅狄格和其他的殖民地政府都是由清教徒控制或领导，清教思想无疑对殖民地的政治制度有着重要影响。
    清教是欧洲十六世纪兴起的宗教改革传入英国的产物。因为清教运动的宗旨是要求“清除”英国国教中的天主教传统，尤其是繁琐的宗教仪式，他们相信在宗教崇拜中，精神因素比礼仪更为重要。所以他们反对教会寡头统治，主张不受神职人员干预的自由祈祷，认为人人都能同上帝直接交流。在组织原则上，清教徒主张在基督教范围内实行自治，建立不要主教的教派组织--长老会（又称公理会）。其中独立派的主张更为激进，不仅否定主教的权力，而且否定由长老组成的宗教会议的权力，主张每个宗教团体都独立自治，因此独立派被抵毁成“混乱的保姆，分崩离析的母亲和纠纷的制造者。”[12]最早移居新英格兰普利茅斯的清教徒就属独立派。马萨诸塞海湾殖民地的建立者则属公理会派。这些清教徒当初是把移居地当作清教国，按教会组织原则进行管理的。
    1620年11月11日，被后人尊为“移民始祖”的五月花号乘客在登上北美大陆前相互签定公约：“我们--下面的签字人，根据本协议特在上帝面前，神圣地、共同地自相缔约并联合起来，组成一个世俗的政治团体，以便更好地维持秩序……（我们将）不断地制定公平合理的法律、法令、法案、法规以及设立各种官职，务使其能尽量满足和适应殖民地的公众利益，而我们均保证绝对遵守与服从。”[13]这就是著名的“五月花号公约”，它显示了清教移民认为“政府来源于人们之间的社会契约”的思想，反映了他们追求独立自主、平等联合的愿望。移民上岸后就根据这一公约，召开会议，选举官吏，制订法令。直到1691年该殖民地并入马萨诸塞之前，它一直指导着当地的政治生活。因此，《五月花号公约》乃是北美殖民地的唯一宪法。曾经实际执行了70年之久的这一公约，被后人视为照亮美利坚成长道路的烛光，“美国民主制度的两大基石之一。”[14]
    1639年，康涅狄格的首批居民在哈特福德集会，草成康涅狄格的《基本法》。在序言中他们宣称“为了我们自己、我们的子孙后代以及今后将与我们联合的一切人的利益，谨自行联合成一个公国或共和国，……并按照今后所要厘定、规划和颁定的一切法律、法规、命令或典章处理行政事务。[15]1662年英国颁发的特许状即大体上以此为根据。罗德艾兰的情况也极其类似。1636年普罗维登斯、1638年朴茨茅斯的居民都集会缔结协议，作为建立政府的基本条文。与”五月花公约“一样，上述协议强调权力的基础是人民的自愿而非依据神授或悠久的习俗。强调个人在政治生活中的重要性，这些可以说便是最初的”市镇会议“和它们所定下的政府组织原则。
    3）北美特殊历史环境的影响移民在”新大陆“定居垦荒，这就是当时北美历史环境的总特征。这种特殊的历史环境从物质上看是地广人稀，直到1790年平均每平方公里仅0.6人，因而劳动力特别宝贵，劳动者的地位得到提高。约翰·温斯罗普曾记述过这样一个故事：马萨诸塞的某个雇主为了支付其仆人的工资不得不卖掉许多牛，当他告诉仆人自己已无力继续支付其工资时，仆人回答道”你可以卖掉更多的牛“，然后”为我工作再把它们换回去。“[16]在这种情况下，统治者为了开拓本殖民地不得不重视耕者希望有其田的要求。例如马里兰的业主曾分封60个大采邑，但因找不到足够的农奴而失败。卡罗来纳、纽约等殖民地都有类似的情况。即使在新英格兰，也不乏这类事件。如在康涅狄格，封建贵族索顿托尔曾企图建立私人种植园。1635年6月，他率领一群仆役动身去那里。马萨诸塞多尔彻斯特的人民知道后，立即在卢德洛的率领下迅速赶到，抢先占领了那块河谷。后来索虽然得到河东2000英亩土地，终因对地产不能作出任何开发而又陷入与马萨诸塞的纠纷，仍不得不予以放弃。[17]总之，殖民地社会经济制度之建立，不得不在相当程度上适应这种要求，小土地所有制因而得以在各殖民地普遍存在，新英格兰地区则尤盛。而且，由于土地比较容易获得，农民不会因为地力的枯竭而丧失土地，也不会因为土地的分割而减少土地，与大西洋市场的联系还使他们通过出卖剩余农副产品以补不足。因此，他的小土地所有权远比旧大陆自耕农民所拥有的要巩固。马克思曾指出：“土地所有权是个人独立发展的基础。”[18]北美殖民地普遍存在的与市场相联系的小土地所有制为广大农民的独立自主提供了物质前提。
    从拓荒生活构成的社会生活环境看，总的说来是不存在现成的社会关系。这意味着，一方面这里不存在过时的生产关系的羁绊，即没有欧洲那样古老的封建传统和根深蒂固的封建势力，也没有国家教会的束缚。而且，它和宗主国隔着烟波浩淼的大洋，宗主国的统治力量鞭长莫及。因此移民们受到的传统势力束缚较少。另一方面，这里也没有什么现成的社会条件可供依赖，生活的方方面面都只能依靠自己：土地要靠自己开垦，生命要靠自己保护。传统社会中的一切身份、等级都对此无济于事。在这里“一个会抡斧子和使铁锹的普通士兵比五个骑士还强。”[19]艰苦的创业生活使他们养成了务实和首创的精神，经验告诉他们，最可靠的判断是根据看得见摸得到的事实。这种只能依靠自己，向自己负责的生活养成了人们的自主意识，为市镇会议提供了成员。
    从以上分析可以看出，新英格兰乡镇组织是负荷着英国传统的移民，利用移居和开垦新大陆的特殊历史契机而创建的。它的建立，不是出于国王的恩准或命令，也不是来自中央政府或其他权力机关的授权，而是移民自愿联合的结果，是人民自主意识的产物与表现。
    2市镇会议的权力结构与运行机制
    2.1市镇会议的权力结构
    1）乡镇的“全权总管”。1639年10月初，康涅狄格的地方议会对镇区的权力作了解释。即：能处理镇区边界内部的全部未处理土地；能制定与殖民地的一般法律不相矛盾的法令；能对违犯这些法令的人处以罚金或惩罚，扣押其财物以抵偿债务；能选举地方议会所要求的助理；可对一些次要的案件进行审理；还受命登记土地帐目、死者的财产、牛的标记[20]等等。可见，市镇会议在乡镇管理中是绝对权威，它不仅具有立法和行政大权，而且还有某些司法权。
    在殖民地建立后相当长一段时期内，市镇会议管理的事务众多，那时，市镇初建，万事开头难，事无巨细都需由市镇会议讨论通过。根据新英格兰八个市镇的会议记录来看，在18世纪中叶，市镇会议管理的事务包括：土地分配；任命市镇官员；经济管理和税收；教会事务；学校；军事事务；公共卫生；市镇的分割；社会上的个人纠纷；接纳新镇；与其他市镇的关系；与印第安人的关系；与地方政府的关系；与地方议会的关系；与县（包括法院）的关系，（牵涉到本镇的）各殖民地间事务和英帝国的事务。其中，涉及市镇以外的各项事务在总的记录中平均占11.9%。[21]可见这些市镇当时主要处理的是本镇内部事务，其中最重要的是经济管理和税收，其比例在1／3-1／5之间。[22]
    此外，从这个时期市镇会议的记录来看，与人民群众日常生活密切相关的各种问题在市镇会议的议程中占有重要地位，“从科德角到康涅狄格河谷，人们在市镇会议上聚集起来商讨拨给牧师烧柴林的问题，议论拨给新镇的磨坊应附加什么条件……，”[23]至劝告各家修筑篱笆，关圈好牲畜，以防止它们在街道上乱撞等等都被郑重其事地列入市镇会议的议事日程。正因为初期会议管理事务繁杂，会议召开得也就比较频繁。如在康涅狄格的哈特福德，1639年开了13次市镇会议，1640年开了16次。[24]在罗德艾兰之初，各市镇每周都举行一次居民大会。新英格兰其他殖民地的情况也大抵与此相仿。经过短暂的创建时期后，市镇会议次数减少。但是，这种数量上的变化并没有引起市镇会议权力的变更，它仍是乡镇事务的“全权总管。”
    2）不隶属于各级权威的独立性。法国政治思想家托克维尔曾深刻地指出，新英格兰乡镇“有个到处可见的激励人们进取的优点，那就是独立和有权。[25]这种独立和有权的具体表现就是市镇会议不受各级权威干预的独立性。
    在新英格兰殖民地，政治生活是始于乡镇的，每一个乡镇最初都象一个”独立王国“，对于其管辖范围内的事务，殖民统治当局也无权干涉或过问。相反，在这里，人们普遍地认为，地方议会的权力是来源于乡镇的，因而它的法律必须得到由市镇人民选举的地方议会代表的同意。罗德艾兰的政治民主则更进一步，那里1647年规定选民有立法的创制权和复决权，各乡镇人民有权”自由地取消地方议会制定的任何法律。[26]法案首先由一个市镇会议提出，由其他市镇讨论，在各市镇都同意后，交由议会通过，最后再由各市镇的选民投票表决批准或予以废除。1650年在建立代议制政府时又规定乡镇有权将不受人民欢迎的法律交付人民重新投票。1658、1660年又两次颁发了类似的法律。[27]
    在涉及到所在殖民地全局性的义务问题上，各乡镇有责任要听从殖民地政府的指示；但是政府关于这类义务的规定，只是一种原则性指示，因此在具体执行过程中，一般地说乡镇又恢复了它的一切个体独立性。例如：赋税是由地方议会表决的，但计征税款的却是乡镇；设立学校是上级的命令，但花钱办学和管理学校的却是乡镇。在这里，乡镇享有全部行政大权，上级政府的各种法律和命令都要通过乡镇官员来执行，用托克维尔的话说就是：“不是中央政府把它的官员借给了乡镇，而是乡镇把它的官员借给了上级机关。”[28]全地区性的法律往往由乡镇的行政委员们监督或亲自执行。如乡镇官员中专门负责监督法律执行的“十户长”（Tithing man）就是不向上级机关提出报告，不得在礼拜天外出的官员。在一般情况下，地方政府并不另派专人制定全殖民地性的治安条例，而是由乡镇当局或乡镇官员会同治安法官，根据当地的需要，规定本地的社会生活细则，公布有关公共卫生、正常秩序和公民道德的守则。而且，乡镇的行政委员还可以在没有外来指示的情况下自行处理乡镇经常发生但又无法预见的紧急事项（如传染病等）。