市镇会议权力的独立性还表现在它与市镇各级官员的关系上。新英格兰乡镇所有官员都必须按市镇会议的指示工作，服从市镇会议的权威。如果有人对此发生怀疑，那么市镇会议便会给他训示：“绝对禁止任何与本会议之决议相悖之事。”[29]在所有乡镇官员中，最主要的是行政委员。他们的人数各乡镇不等，由市镇会议选出，每一年改选一次。他们的责任是在会议休会期间处理市镇的日常事务。与其他市镇官员一样，行政委员也必须按市镇会议通过的原则办事，而且为了限制行政委员的权力，各镇还专门制定详细的规则。如哈特福德1638年制定的有关规定就有7条。[30]如果行政委员要对市镇会议既定的事项做任何更改，或拟办一项新的事业，那就必须请示他们权力的给与者。比如，打算办一所学校。这时几个行政委员就要找一个日子在事先指定的场所召集全体市镇会议成员开会。会上，他们提出自己的要求，向大家说明解决此问题的办法，需要多少款项，拟建于何处等，大家就这一切问题进行讨论后，便定出原则，选定地点，表决筹措费用的办法，然后责成行政委员执行大会的决议。在召集市镇会议方面，行政委员虽有权召集，但其他人也可要求他们召开。如果十名选民想提出一项新的计划并要求乡镇支持，他们就可以请求行政委员召开市镇会议。这时，行政委员必须答应他们的要求，并且要主持会议。因此有的美国史学者感叹说：行政委员对市镇会议来说仅仅是个跑腿的，他们与其它市镇官员一样都是市镇会议的仆人，只有市镇会议才握有“实际决定之大权。”[31]
    市镇会议的独立与有权，对培养人民自主独立的精神来说是至关重要的。没有市镇会议的独立和强大，只能培养出顺民，而决不能造就既保持个人自主自由，又为社会的联合而自觉服从权威的公民。
    3）分割权力，多人分掌。在新英格兰市镇内部，行政权分散在由人民选举的各种官员手中。一个乡镇有主要官员19名，其中包括：数名行政委员；数名财产估价员，负责估价居民的财产；数名收税员，负责按估价的财产收税；一名治安员，负责乡镇治安和边界防卫；一名乡镇文书，负责记录市镇会议的审议事项和管理户籍；一名司库，负责管理乡镇的财务。除此之外，还有一名济贫工作视察员，负责执行济贫法；几名校董，负责管理公民教育；几名道路管理员，负责大小道路的一切管理工作。此外，各乡镇还有许多不取酬金的公职人员。例如1720年，马萨诸塞的某个镇常设官员数包括这类无报酬公职人员共有97名。[③②]这些官员彼此之间并无隶属关系，法律为他们中的每个人规定了职权范围，他们是完成本职工作的全权主人，只承认乡镇的权威。
    总之，市镇会议权力结构的本质特征是分割权力即增设官职，把社会权力分散给许多人掌握，使每个官职只拥有履行职务时所必要的权限。这种体制一方面削弱了官吏，加强了市镇会议的权威；另一方面又使尽可能多的人参加公共事务的管理。结果，在新英格兰诸乡镇选民经常开会审议地方委员会的管理措施，自觉关心乡镇政权的运行情况，并且通过分掌权力而锻炼了自己的社会与政治活动能力。
    2.2市镇会议的运行机制
    1）选民资格。在殖民地初期，各地对市镇会议的选民有过一些限制和规定，除了妇女和儿童不能参加外，还有宗教和财产资格限制。宗教限制主要存在于马萨诸塞殖民地建立的最初几十年中，那里市镇会议的参加者是镇上“全体自由民。”但是按照马萨诸塞地方议会1631年的决定：“除教会成员外，其他任何人不得被承认为本政治团体的自由民。”[33]而早期马萨诸塞清教教会的入会条件又非常严格。申请加入教会的人仅仅行为无可指责或赞成教义还不够，他们还必须先使长老，然后使全体会众满意地认可“上帝已洗净了他们的灵魂，或上帝已如何使他们皈依了宗教……因此他们是真诚的信仰者；他们已由于自己的原罪和实际的犯罪而真正感到了心灵受创，因此坚信《圣经》所说的仰仗天恩赦免罪恶，并以此作为他们信仰的基础；他们衷心信仰耶稣基督……而且还熟知《圣经》内容。”[34]这种作法的结果自然是使许多人被排斥在教会之外，从而也就被排斥在市镇生活之外。在普利茅斯，虽然没有明确规定市镇居民的教会成员资格，但在实际执行中仍有这种限制。关于财产限制：在康涅狄格，有资格参加市镇会议的是那些镇上各个家庭的户主和已婚或未婚的成年男子，他们应该有一定财产基础--有土地或固定职业。1679年，地方议会把市镇会议的选民财产资格限定在50先令以上。[35]在罗德艾兰，“有独立生活能力”的成年男子，即指土地所有者都可参加市镇会议。在马萨诸塞，根据1692年特许状，地方议会对参加市镇会议的居民进行财产限制，只有拥有不动产20英镑以上者才有权参加会议。[36]
    不过，深入了解新英格兰殖民地的历史后，不难发现这种限制并没有很大的实际意义。新英格兰从来不是个狂热的宗教社会，清教注重实际的传统使他们不久即放弃了建立纯清教社会的努力。罗德艾兰和康涅狄格在建立之初就实现了宗教信仰自由。马萨诸塞于1662年重新规定入教资格，放宽了条件，1684年英王吊销它原有的特许状，其理由之一就是因为它“不肯给予英国国教徒以信教自由和选举权”。[37]1691年新特许状最终正式取消了清教徒的政治特权，选举权不再有教会资格限制。[38]另方面，由于小土地所有制在新英格兰较为普遍，财产资格限制并不算高。根据18世纪马萨诸塞纽伯里的人口调查，268户中有27家没有土地，其中一个人有一头牛，另一个人有两头牛，还有一个人有一匹马，其余24家没有任何财产。[39]可见，这里人口的十分之九都有土地。有的史家在统计新英格兰的殖民地议会选举权时，曾得出结论，马萨诸塞的许多市镇，有80%的成年男子有选举权，有些市镇高达90%以上，有三个市镇是50%，剩下的市镇介乎二者之间。[40]由于议会选举权的财产资格限制是40英镑，我们有理由相信，在新英格兰绝大多数成年男子都有权参加市镇居民会议。
    而且，在新英格兰各市镇，人们往往忽视市镇居民参加市镇会议的种种限制，把许多不合格的居民容纳进来。例如1742年在曼顿，人们投票决定“允许许多在法律上不合格的人投票……这是维护我们中间和平与统一的良好途径。”1760年，普林斯顿的居民达成一项正式协议“抹去那些有关选民资格的规定。”在阿普顿1746年以前同样准许那些“贫穷的土地所有者在市镇会议上自由投票。”1746年，一群合格的选民打破常规，要求严格执行法律规定的选民资格。这一做法立即遭到其他市镇的攻击，它们要求地方议会阻止这一行动。结果在该地新的市镇会议上，一切又恢复到从前“每个人被允许投票，不管他合格还是不合格”的状态。[41]
    2）会议的运行程序。在新英格兰各乡镇，市镇会议有两种类型。一是每年五月举行的市镇官员选举会议；一是为某件事而召开的特别会议。但无论哪种类型的会议，其运行过程都遵循以下原则：
    a政治公开的原则。市镇会议通过的一切决议，都是由选民讨论后投票决定。1650年11月12日，朴茨茅斯的市镇会议正准备通过一项决议，因为有些居民没有出席会议，当即选出两名代表挨家挨户去通知那些未参加会议的选民，并收集他们关于本议题的意见，直到这两个人回来后，会议才继续举行。[42]17世纪，新英格兰各地在选举地方议会的议员时都设有候选人，但是这一制度从未延伸到市镇会议，对于各级市镇官员的选举，选民可以自由投票，因而在许多市镇出现“相当数量的分散票”或者“单个选举票”。[43]
    b机会均等的原则。无庸讳言，在殖民地初期，封建等级身份制没有完全泯灭，相反，随着商业资产阶级的兴起，在新英格兰重视门第之风日盛。教徒在教堂作礼拜时，坐位是按其社会身份作出严格安排的，甚至对各等级衣着服饰也有不同的规定：花边、金银线、长缝衣袖、金银腰带等等这些，除了上层人物之外，其余人都禁止使用。1653年，有两位妇女戴着丝质头巾和披肩出现在纽伯里，就因为她们夫家的财产仅值200英镑而被赶了出来。[44]但是在市镇会议上，这种社会地位的差别并不鲜明。这里，“业主并不比别的居民有更大的发言权”，“每个扬基佬都可以自由地在会上发表他们的见解和主张，也可以发泄不满清绪”。尤其在涉及到财政税收的问题上，每个选民都非常审慎，他们可以反复查询市镇把经费用于这个或那个项目的可行性。“他们用冷静而节俭的目光注视着公共开支，而且在会上，他们必定要发言反对向自己的土地征收任何赋税。”[45]市镇会议上的这种社会等级观念的模糊，引起了那些“有身份者”的不满。他们抱怨说“对于波士顿的大多数公众会议的记录，最有品格和身份的人是很少关心或者毫不关心的。”这些人拒不出席镇民大会，因为人人都被允许投票，对投票者的资格很少进行任何审查的做法势必使他们在会上被那些地位最低下的人投票压倒。[46]而且，选民们在竞选市镇官员时机会平等，一些出身贫寒的人通过自由选举可以担任市镇较高官职。例如在Hinghan镇的地方委员会内，有一名海员，一名农夫，一名织布工、一名制车轮工、一名铁匠和一名农场主。[47]
    c多数裁定，保护少数的原则。虽然在市镇大会上，人人可以自由投票，但是会议的决策并不需要每个人的赞同，这里遵循的是多数裁定的原则。但对少数派不论实践证明他们的意见正确还是错误，都是加以保护的，这已成为每个公民的常识和习惯。下述例子证明了这一点：在新英格兰地区，市镇会议都是实行无记名投票。有一次罗德艾兰的立法机关下令取消这种无记名投票。要求每个选民将自己的名字写在选票的背面，结果在各市镇居民中间引起轩然大波：他们认为在那种场合公开他们的名字是非常不适宜的，它将造成“朋友间的憎恶和不满。”结果一年之内这个规定被取消；立法机关承认这个试验已在居民中引起了“极大的不安和动荡。”[48]无记名投票，是实施民主的重要步骤。它保护了持不同观点的少数，使得人人都可以自由地表达自己的意见和选择。
    上述这些都是民主的基本原则。虽然，在实际运行中，市镇会议并没有完全达到这些原则的要求，不民主、不平等的现象时有发生；但是，它毕竟使人民了解了民主政治的基本要义，使他们学会了民主政治的操作程序，知道如何运用它为自己服务。
    总的看来，市镇会议对外强调其权威的独立性，对内则遵循民主性。也正是这种独立性和民主性，使人民感到乡镇生活每时每刻都与自己休戚相关。他们关心和热爱自己的乡镇，在力所能及的有限范围内试着去管理社会，并从中对个人义务的性质和权利范围形成了明确的概念。可以说，市镇会议这种组织形式把新英格兰居民培养成具有自主独立意识的公民。因此，托克维尔对它极为赞赏，把它比拟为一所“将自由带给人民，教导人民安享自由和学会让自由为他们服务”[49]的学校，约翰·亚当斯也把它视为培养的新英格兰人民“道德和才能”的场所。[50]
    当然，随着殖民地社会经济的发展和阶级的分化，到独立革命前，市镇会议的功能和性质发生了一定变化。这主要表现在其民主特征的逐渐减弱。如行政委员等市镇较高官职由少数人垄断--约翰·亚当斯记载“在新英格兰的每个村庄，市镇最高官职至多在三、四个家庭内世代相传”。[51]水镇就有一家父子两代连续担任行政委员达43年之久。[52]同时，行政委员的权力增强，随着独立革命的爆发更加剧了这一现象。因为革命领袖人物的号召力必然加强他所在职务的责任，更重要的是，随时随地出现的敌人军事威胁不允许直接民主制那种按步就班的决策程序。但是，由于市镇会议仍享有选举市镇官员和批准行政委员所做出决定的权利，其民主和自治性并未完全丧失，市镇会议的建制和民主程序已成为人民世代相传，习以为常的乡镇政治生活方式。
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