地方自治（Local self-government）是宪政民主制度的基础性结构，也是政治发展的重要标志。在中国，现代意义上的地方自治，是随着西方思潮的东来和清政府的预备立宪活动，才得以在中国出现的。晚清的地方自治，在当时形成一股风潮，范围遍及全国，在中国宪政史上具有重要的影响。本文拟从现代化的角度，对晚清地方自治运动作一评析，并分析其对近代中国政治发展的影响。
    一、近代中国地方自治运动的兴起
    地方自治制度作为西方民主制度的标志之引进中国，既与中国历史上“郡县论”和“封建论”的争论有关，又与近代西学东渐、列强环伺的形势有关。自秦以降，中国思想界关于“郡县论”和“封建论”的争论一直不断，绵延数千年。尤其是自明末清初以来，由于顾炎武在其《郡县论》中大力倡导地方士绅对地方事务的参与，黄宗羲也激烈抨击君主制度的黑暗，认为士绅的参与政治能够制约专制权力的滥用，使封建论在思想界大行其道。随着近代以来国势日益颠危和西方思潮的涌入，传统封建论的争论有力地促进了西方议会理论和地方自治思潮的出现。
    近代地方自治思想最先是由西方传教士和一批最早接触西方的知识分子引进中国的。19世纪中期以来，随着西方宪政思想的传播，中国的一批知识分子和政治精英开始倡导和推行地方自治。百日维新前后，地方自治概念开始引入中国。黄遵宪、康有为、梁启超等人认为，只有推行地方自治，才能奠定立宪政治的基础，挽救国家的危亡。随着列强侵略的加深，国内外革命派活动的日益频繁，以及国内改革势力的呼吁，清政府决定实行一定程度的变革。于是，国内外出现了大量以宣传救亡和变革为主题的报刊。尤其是在1905年前后，受日俄战争的影响，舆论界出现了一股主张宪政和地方自治的热潮。在地方自治和宪政的声浪中，统治阶级中的部分开明人士也认识到实行宪政和地方自治的必要性。在这种情况下，清政府决定实行宪政，并派五大臣出洋考察宪政。清政府实行宪政的姿态，在统治阶级中引发了一场议论宪政的热潮。清政府多数官僚认为，欲仿行宪政，应以实行地方自治为基础。正是这种国人共同的要求，使地方自治思想得以广泛传播，形成一股社会思潮，“于是地方自治之说，随为吾人视线之所集，而群谋之所同”（注：《地方自治政论》，《东方杂志》第1年，第9期。）。
    在全国上下实行地方自治的呼声中，清政府决定将地方自治作为筹备立宪的重要事项。光绪三十四年（1908）十二月，清政府颁布《城镇乡地方自治章程》，随即发布上谕，在全国推行地方自治。清末的地方自治分为两级，城镇乡级自治为下级自治，限五年内初具规模；府厅州县级自治为上级自治，限七年内一律成立。规定先行在城区进行自治实验，嗣后再推至乡镇。但因各地情形不一，也有变通办理者。
    为了推动地方自治运动的开展，清政府于宣统元年（1909）三月十六日颁布《自治研究所章程》，责令于各省省城及各府厅州县设立自治研究所，以“讲习自治章程，造就自治职员”。此外，还将“城镇乡应办自治各事，演为白话，刊布宣讲，以资劝导”（注：故宫博物院明清档案部编：《清末筹备立宪档案史料》下册，中华书局1979年版，第747页。）。这就为地方自治做好了人员和思想的准备。次年，清政府又颁布《京师地方自治章程》及其选举章程、《府厅州县地方自治章程》和《府厅州县议事会议员选举章程》，使自治政策更趋完善。清政府地方自治政策的制定，使地方自治成为政府的一项基本国策，有力地推动了方兴未艾的地方自治运动，从而在全国出现了一股地方自治风潮。
    二、晚清地方自治的特点
    晚清的地方自治运动是在民主宪政思潮的影响下出现的。它是国家与社会互动的结果，既体现了近代的民主特点，又反映了后发外生型国家现代化的特征。
    （一）体现出浓厚的资产阶级民主精神。其一，议员由选民自由选举，议决问题取决于多数，不失民主的精神。如议事会每季一次，允许旁听，“会议非有议员半数以上到会，不得议决”，“凡议事可否，以到会议员过半数之所决为准”，凡关涉正副议长、议员及其亲属的事项，该员不得与议。董事会每月一次，“非董事会职员全数三分之二以上到会，不得议决”，议事会成员也到会，但无表决权，其他规定同议事会。此外，两会均采取合议制形式。众所周知，选举是衡量地方自治程度的重要指标，而“多数人通过”则是现代立法的基本原则。因此，这种民主、开放的会议形式，使晚清的地方自治具有较多的近代色彩。其二，议事会与董事会既相互独立又相互制约，体现了近代的分权原则。议事会是议决机关，董事会是行政机关，后者由前者选举产生并受其监督。“议事会于城镇董事会或乡董所定执行方法，视为逾越权限，或违背律例章程，或妨碍公益者，得声明缘由，止其执行”。如董事会或乡董不服，可移交上级公断。与之相应，“董事会于议事会议决事件，视为逾越权限，或违背律例章程，或妨碍公益者，得声明缘由，交议事会复议”。若议事会坚持不改，得移交上级公断。这种分权制衡的规定，可避免专权的流弊。其三，董事会成员不得兼任议事会议员，使行政工作能得到议决机关的有力监督，加强了议事会的监督功能。此外，亲属不得同时担任议员或董事会成员的规定，一定程度上避免了结党营私等腐败事件的产生。其四，规定“现任本地方官吏者”、“现充军人者”、“现充本地方巡警者”、“现为僧道及其他宗教师者”不得选举或被选举为自治职员，使地方自治在一定程度上免受行政、军事和宗教力量的干预，具有一定的独立性。
    （二）地方自治的深度不够，反映出历史的局限性。这主要表现在选民资格的限制和选民等级的划分。选民有文化程度和财产（纳税）的限制。“不识文字者”不得为选民；居民内除素行公正、众望允孚者经议事会特别议决可为选民外，必须年纳正税或本地方公益捐二元以上才可充当选民。女子“若有纳正税或公益捐较本地选民内纳捐最多之人所纳尤多者”也可为选民。此外，《城镇乡地方自治选举章程》还规定，选民分甲乙两级，以年纳正税或公益捐之额为全部选民所纳总额之半者若干人为甲级，其余为乙级，两级选民分别选举一半议员。这就使贫民和不识字者以及绝大多数妇女不能成为选民，而选民等级的划分更使得议事会基本上为富人所控制。这样，地方自治组织实际上成为地方士绅和富有者谋取自身利益的工具。但是，从世界各国政治发展的角度看，资本主义议会制度的发展，也曾经历过对性别、财产资格和文化程度的限制，这是由当时的历史条件所决定的；同时，民主参与的意识和能力也必须以一定的财产权和文化水平为前提，由于自治经费主要来自“本地方公款公产”、“本地方公益捐”，因此曾交纳捐税者更关注自治经费的处理，更具有参与地方事务的主动性，而赤贫者和文盲无参与的动机也无参与的能力；更何况民主参与的扩大只能是逐步的、渐进的。亨廷顿等人的研究表明：“在低收入、受教育程度低的阶层中，只有较小一部分人对政治感兴趣，把政治看做他们自身利益有关的事情，或感到自己能够对地方或全国当局施加影响。”（注：[美]塞缪尔·亨廷顿等：《难以抉择》，华夏出版社1989年版，第127页。）正是这种对贫民参与的排斥，加剧了贫民对地方自治的抵触情绪和基层社会的冲突。