（三）政治对地方自治的控制，即地方自治受到地方行政长官的监督和控制。《城镇乡地方自治章程》规定：“地方官有申请督抚解散城镇乡议事会、城镇董事会及撤销自治职员之权”，地方自治组织行文地方官用“呈”，地方官行文地方自治组织用“谕”。这反映了地方自治组织受地方政府的监督，从而使地方自治活动纳入国家控制的范围。有人据此认为，清政府的地方自治实质上是一种官治，是一套欺骗人民、抵制革命的骗局。实际上，地方自治受国家行政的控制，在后发外生型国家现代化的初期是必要的。由于中国的政治发展采取了自上而下的政府推动形式，加之当时一般人民的民主素质不高，因此对地方自治的适当控制是必要的。清政府认为：“自治之事渊源于国权，国权所许，而自治之基乃立。由是而自治规约，不得抵牾国家之法律，由是而自治事宜，不得抗违官府之监督，故自治者，乃与官治并行不悖之事，绝非离官治而孤行不顾之词”，这样，“自治与官治，乃有合则双美离则两伤之势”（注：《清末筹备立宪档案史料》下册，第725页。）。的确，地方自治只是在一个主权国家范围内的适当分权，如果不受中央控制、不服从全国性法律，它就会变成具有主权的领土单位。即使现代实行地方自治的高度分权的国家，由于自治单位尚须执行国家的委托任务，也离不开中央政府的控制。库恩认为，自治并不意味着在主权意义上独立于大的政治实体（注：Philip A.Kuhn,"Local Self-government under the Republic:problems of control,autonomy and mobilization",see Confilict and control in late imperial China,edited by Frederic Wakeman,etc.,University of California Press,1975,p.258.）。中央集权与地方分权是对立的统一关系，尽管“与中央保持联络进行事务事业的增加，可以说成是集权化，但‘集权化’并不总是限于否定‘自治’”（注：[日]松村歧夫：《地方自治》，经济日报出版社1989年版，第96页。）。实际上，清政府就是试图在中央集权的范围内，收到地方自治的益处。康有为认为，建立立宪政府就是要规制地方权力的行使，将其纳入国家系统的范围内，而不只是承认其存在；正是特殊利益同一般利益的基本相容性，为大众参与政治奠定了基础。通过将这种地方利益约束在宪政的框架内，国家就能既收到地方能动性（自治）的好处，又能将地方的领导权纳入法律（控制）的范围。有效的控制是政府获取社会资源和维持社会秩序的必要条件，自治和社会动员必须以控制为前提。可见，清政府当时对地方自治活动的控制，是无可厚非的。
    （四）地方自治是民间力量与政府权力互动的结果。从地方自治的进程看，晚清地方自治首先由民间发动，而后经由政府推动，逐渐由体制外向体制内推进。一些受地方自治思潮影响较深、经济发达、和外界接触较多的地区（如湖南、上海、天津等地），在部分绅商的倡导和部分开明官员的支持下，早就开始了地方自治试验。上海的地方自治虽由地方官的推动，而商人的主动参与则为极重要的一环。天津自治的特点在于，地方政府的直接督导与绅民的动员式参与。清政府地方自治政策颁布后，各地的自治活动渐趋进入高潮。尽管清政府力图控制地方自治，但由于具有民主意识的新式绅商的积极参与和努力争取，一些地方的商人还是获得了相当的自治权力。由于清政府各级政府官员和广大绅商的努力，至1911年，全国各地成立的自治会、自治研究会、自治预备会等团体达五十多个。此外，还有更多的自治研究所、自治公所、议事会、董事会等机构，仅直隶一省在1910年底就有自治预备会81处，自治研究所128处，学员3400余名（注：朱英：《晚清经济政策与改革措施》，华中师范大学出版社1996年版，第235页。）。
    但是，在举办地方自治过程中，由于存在舞弊、刮民、铺张等现象，民众对地方自治事务的误解、无知和冷淡，加之财政的困难，使许多地方自治事项的举办或流于形式或大打折扣，从而限制了地方自治的成效。尽管如此，在一些地方，尤其是一些商业发达的地区，地方自治事业还是取得了相当的成绩。
    三、晚清地方自治运动对政治发展的影响
    清政府的地方自治政策是作为预备立宪的重要内容而提出的，这是因为“地方自治是宪政制度的最重要的成分，没有地方自治，宪政制度只是徒具其表的形式”（注：Min Tu-ki,National Polity and Local Power:The Transformation of Late Imperial China,Cambridge,Mass,1989,p.159.）。地方自治的另一个目的是弥补官治之不足，使官治与自治相协调，从而巩固清朝统治的根基。但实际上，改革的结果并未出现清政府所希望的国家利益与地方利益的和谐。地方自治机构的出现，反而构成了对清朝地方政府的挑战。地方议会与地方官的实际关系是相当对立的，它们之间的主要竞争表现为对财政的控制上。虽然章程禁止自治机构干预正常的政府税收，使其仅限于管理单纯的地方财政事务，但辛亥革命所带来的行政管理混乱使一些自治机构与县级官僚机构在财政管理上陷入直接的竞争中，这就决定了自治的命运（注：see Conflict and control in late imperial China,pp.278～279.）。这样，乐观的立宪主义者所预想的公私利益的恰当结合并未出现。
    清末的地方自治虽告终结，但在中国的现代化与政治发展中具有重要的地位和影响。
    第一，清末的地方自治运动有利于公民意识和国家观念的产生。地方自治以当地居民参与、举办公益事务为特征，这种活动必然有助于公民意识和团体观念的萌生。去私心、重公益，正是一个公民应有的素质。各地地方自治的举办本来就有抵御列强侵略、维护国家主权的动机，如东北保卫公所就是为了抵制日本的瓜分阴谋、保卫人民的生命财产、培养人民的自治能力而建立起来的。其章程指出，“即刻开办，现所议定者共有七八县，……皆日本兵力尚未施及之前，我同志赶即创办此举，原以辅官力之不逮，完中立之全权，将来无论何国，皆不得恃其兵力，据我寸土，夺我主权”（注：《东三省保卫公所章程》，《东方杂志》第1年，第10期。）。随着外力的侵逼、自治的兴起和绅民的觉悟，国人的民族意识大大增强，“俨然人人有公德心，人人有独立性，国民资格骤然进步。”（注：转引自李达嘉《上海商人的政治意识和政治参与（1905-1911）》，台湾《中央研究院近代史研究所集刊》第22期上册。）清末的地方自治运动与中国民族国家的构建过程相伴随，这决不是偶然的。