法国大革命最初两年（1789-1791年）的区域划分和行政改革是大革命的重要民主措施，也是它的重要成果之一。在某种意义上，它是法国政治现代化的开端。旧制度的封建权利是在1793年被废除的，可是旧制度末的区划和行政改造却早在1789年末到1790年上半年就已进行了。研究一下大革命初期的区域划分和行政改革，对于研究法国大革命和法国大革命后的历史有着重要的意义。
    一、旧制度末法国行政区划的弊端及其特点
    要想研究法国大革命的区域划分和行政改革必须首先研究旧制度末期时的区划和行政状况，因为法国大革命的区划和行政改革正是针对它的弊端和特点进行的。
    那么旧制度末的行政区划的情况究竟如何？它有那些弊端和特点？研究过旧制度的人们都会知道，旧制度末的行政区划是非常复杂的。它的弊端和特点：一是集权；二是混乱；三是重叠。集权、混乱和重叠三位一体，密不可分。
    就集权而言。法国的君主制的中央集权制在欧洲较为典型。它从亨利四世即16世纪后期开始产生。到17、18世纪大体完成。路易十四时期达到鼎盛。法国的三级会议形同虚设，自1614年召开过最后一次就被停止，直到1789年5月5日国王为解决财政困难才想到再一次召开三级会议，不料正是这次三级会议成了革命的导火线。在长达2个多世纪里， 法国国王拥有一切权力，不受任何限制。国王的权力不能被分享也不能转让。国王是一切司法、立法的本源、行政的首脑，军队的统帅。三级会议纯粹属于咨询的机构。在国王权力控制下的中央政府，由一个内阁组成（成员有一名大法官、四名国务大臣和一名财政总监），它是专制王权的有力工具，国务大臣既是国王的私人秘书又是管辖地方省、市、团体、等级的中介。17世纪后半期国王还派督察官（intendant ）代表国王到省、地方实行巡视、监督、管理和控制、权力极大。地方的民主、自由、自治越来越受到限制和被剥夺。
    再说混乱。从表面上看。以国王为首的法兰西王国行政体系似乎是一统天下，井井有条。但实际上王国的统一并不统一；集权并不集中。省和地方仍然各自为政，到处是一片混乱、纠缠不清的局面。首先，王国历史上形成的行政区划对近代生活实际很不适应，国界也不明确，国王的权力究竟起于何时，止于何处无人确切知道。有些城镇或村落半属法国，半属日耳曼帝国。国王在布列塔尼是个公爵，在普罗旺斯则成了伯爵。纳瓦尔始终认为自成一个单独王国。在香槟省中心刺累库尔市每家要缴纳三次捐税（给法国王国、日耳曼帝国和孔代亲王）。其次，中央政府职责不清，办事不是为公而是为私，要么到处插手，要么大家都不管。该年大臣萨丁纳（Santine）随意花销了几百万， 而财政总监却一点儿也不知道；甲大臣要保卫的人，乙大臣却蓄意加以迫害，彼此忌恨、互相暗算。
    再说重叠。旧制度末法国的区划和行政组织是叠床架屋，臃肿不堪。自16世纪起法兰西王国有所谓军区（Gouvemement）的军事区域划分，这是法国主要的区划，“军区长官”是国王的代表，共39 名， 根据1776年的敕令，他们都是从高级贵族中产生的。在18世纪，他们只享有名义上的权威。其官职纯属一种荣誉。财政区（Généralit é）税区，由督察官所管理，始于17世纪，17世纪后半期普遍建立起来。督察官的管辖范围以“税区”为最高区划，然而这两者之间又不完全一致。法国1789年时有32个督察区，而税区则有33个。图卢兹和蒙彼利埃两个税区被合并成朗格多克督察区。17、18世纪专制君主制时各税区的督察官的权力很大，他是国王在地方的代表，是地方行区的领导；较早时，在法国王国里还存在一种司法的区域划分，在北方叫巴伊阿热（Bailliag-e），在南方称塞内夏尔（Sénéchal）。那时巴伊阿热管区和塞内夏尔管区是法国的主要行政区划。16世纪时，由于卖官鬻爵的实行，这些地方的长官就成为供捐购的官职了；除此以外，法国还存在古老的宗教教区区划。自罗马帝国时代以来几乎不曾有什么变化、宗教教区跨过了政治区分的界线，有些牧师还属日耳曼等国的管辖，错综复杂。总之，旧制度末以上四种类型的区划同时并存、互相交错纠缠又互相重叠混杂，这就构成了法国行政区划的弊端和特点，这种集权、混乱和重叠的行政区划的弊端和特点越到后来越显示出来像赘瘤一样纠缠和窒息着法国整个社会的肌体。看来只有革命的手术刀才能使其切除、修复和完善。正是如此，1789年的大革命及革命后的头两年制宪派不失时机地、快刀斩乱麻似地开始在这方面进行改革，并取得了惊人的成功，这是一项很了不起的大革命业绩。
    二、1789-1791年的区划与行政改革
    大革命初期，制宪议会就及时地针对旧制度末期所遗留下来的区域划分和行政机构的弊端进行改革。制宪议会把新的区划工作委托给宪法委员会。宪法委员会力图用地方分权取代中央集权；用统一和分级的区划取代杂乱无章、纠缠不清的区划；用协调和合理的行政机构取代叠床架屋、臃肿不堪的行政机构。
    攻克巴士底狱后不久，制宪议会就着手讨论改革旧的区划和行政制度。西哀士（Sieyés）、图雷（Thouret）、米拉波（Mirabeau）和巴纳夫（Banarve）等人起了重要的作用。自1789年9月29日起，图雷就提出了新的区划方案。他说：“王国按不同部分分为不同种类的制度和职能：就教会而言，分为教区；就军事而言，分为省、市政府；就管理部分而言，分为财政区；就司法而言，分为大法官管辖区。任何部分既不能有效、又不适合用于代议制的范畴……因而，委员会考虑按全国领土将作新的划分，这是势在必行的；划分后，这些部分尽可能是相等的。这些新的划分区计划将见之于王国的地图；先生们，请看，我们尽可能尊重以前的分界以及交通的便利。按这一计划，就选举而言、可将法国分为80个大区，它们均命名为省（départements）”。〔1〕西哀士曾精心研究过这一问题，他认为：为了缔造全法国精神上的一致，必须对这些旧的区划作改革。迪凯努瓦（Duquesnoy）、米拉波、 欧斯奈尔（Oelsner）等都认为图雷的方案和讲话全是西哀士所提供和策划的，米拉波说：“将法国划分为省是西哀士的业绩”〔2 〕欧斯奈尔也说：“这几乎是西哀士唯一被采纳的方案”。〔3〕11月3日，图雷又在宪法委员会上陈述了由西哀士提供讲稿的报告，他们提出了将全法国划分为81个省，巴黎组成一个特别省，每个省为320平方里，每个省又分为9个公社（Communes），每个公社面积为36平方里，每个公社又分为 9个区（Cantons）。根据拉博·圣艾蒂安（Rabaut Saint-Etienne）的说法，由此“一目了然地掌握全国总体及总机构下的具体部分”〔4〕。
    然而，米拉波却反对这个方案。他反对几何式的划分，反对不尊重历史与传统，他主张从实际出发，实事求是，需要“物质和事实上的划分”、“人与物的管理结合起来的划分”，他说：“我主张划分要实事求是，考虑到地区和环境的固有特点，而不赞成数学式的，近似乎唯心的划分。这样的划分是难以实施的。我认为，划分的目的不只是建立按比例的代表制，而是把对人与对物的管理结合起来，使公民能最大限度地参与管理。最后，我要求实行一种不显得过份标新立异的划分。恕我直言，这种划分应该容忍既成现实甚至错误，能够同样满足各省的愿望，并建立在已经成形的关系之上”〔5〕。他建议把全国分为120个省，并取消720个公社和6480个区。要求重视不是相等的土地面积， 而是相等的重要性、相等的份量，也就是说相等的人口。11月4日， 巴纳夫却宣称应将法国划分为80个省，并建议放弃公社建制，每省至多分为三或四个县（Districts）。
    11月11日，议会决定将法国划分为72-85个省。12日，公社建制仍保留下来。1790年1月15日，议会最后投票表决通过法国划为83 个省，并明令公布划定的省区范围的日期为2月26日。 新的区划很明显避开了西哀士、图雷的方案，采取了米拉波的划分原则。1月8日，波兹办公室（Bureau de Pusy）的报告里阐述道：我的省区划分经常遇到这样和那样的麻烦。因而，人们经常遵循旧省区的划界，照顾原有的历史和地理方面的因素，各省的省界由各省的代表协商决定，尽量考虑使每省所辖区域内的居民能够于一日之内到达其省府，各省的名称都依河流和山川命名，也便于记忆。
    这样一来法国旧制度所遗留下来的重叠混杂的行政区划如税区、军区、司法区等被打破了，代之以新的区域划分法，即省区制：省以下设县、县以下设区和公社。公社是法国行政区划的最基层单位。由以上的情况也可以看出，革命头两年区划的特点是：（1 ）不是按几何方式而是按地域、经济特点区划；（2）是采取了省县的等级制， 小公社派占了优势；（3）坚持了革命原则， 打破了旧制度遗留下来的不合理混杂重叠的区划。又照顾了历史传统因素。这是很了不起的举措。
    制宪议会对行政制度和机构也进行了改革。规定国王名义上仍是行政首脑。但他与过去不一样，不是神授王权之国王，不是受上帝之命的法兰西国王，而是受宪法之命的法兰西国王。议会为防止国王由立宪君主蜕变为专制君主采取了种种措施。如国王不得自由动用国库；国王不得擅自离开王国，否则作叛国论处，予以推翻；国王如果没有部长的副签不能有任何行动等等。
    1789年12月22日的法律规定了省的行政机构由省选举大会选出36名省议会议员，任期两年，每年改选一半，组成省的评议机构。省议会任命8名议员组成常设机关--政务厅（Directoire）， 作为省议会的执行代理。省政务厅控制本省全部行政管理。它们有权分配县的直接税额，监督其收入支出费用、管理各省、牢狱、学校、农业、工业桥梁道路以及法律执行等事宜。中央当局在省没有任何直接代表，各省似乎是一个小共和国。12月22日的法律第三节第九条还规定“省的行政官是与最高执行职能之间，没有任何中间机构。”〔6 〕无疑地在省行政官与县行政官周围设有一个检察官（Procureur Syndic）任期四年，监督法律执行，他能直接与各部部长通信。他们的权利有些空泛：包括提醒议会关于公民权利和国家总体利益。检察官是由选民指定的。县的组织形式与省相仿。乡一级不设任何专门行政机构。
    公社行政由市长、行政官员与市政委员会负责。公社的各类官员由纳税相当于10天工资的“积极公民”中选举产生，任期两年，每年改选一半，以保持与人民联系。公社最高立法机关是总委员会。由市政委员会、检察长和各区议会代表组成，讨论、决定重大问题。公社拥有广泛的权力；享有极大的自治权；有权调动国民自卫军和军队；规定税收的基数及进行征收；还有普通治安司法权等。公社机关官员由直接选举产生，比由两级选举产生的省行政机关要民主得多。因此，它在法国大革命时期的民主激进运动中起了重要的作用。
    巴黎作为首都被规定占有特殊重要的位置。12月14日，巴黎委员会非正式宣布它的成员们一致用同意首都作为正规省的永久首府。在1789年7 月起，西哀士写过一本小册子，题名是：“可适用于巴黎宪法的一些想法”，9月24日，小册子印制完成。 西哀士为维护巴黎的权利作了不妥协的辩护。1790年1月14日， 制宪议会最终通过了巴黎和它的郊区在12公里范围内组成一个省。
    制宪议会对司法也进行了改革。旧制度时期一切旧的不平等的司法制度和管理办法一律废除，代之以人民主权为原则的司法等级制，规定一切人在法律面前一律平等。法官由选举产生，建立陪审制度、审判公开、律师辩护。 1790年8月16日法令规定设立乡“调解法官”，由初级议会从积极公民中选出、任期两年。他们的职责重在调解争论，而不重在裁判。对50锂以下的争讼有终审权，对100锂以下的有初审权。 此种司法速度快、费用小、效益高，很受人民欢迎。在乡调解法庭之上，设“县法庭”，由县选举大会选出的5 名法官和国王任命的检查官员组成，任期6年。县法庭审理对调解法官判决的上诉，对1000 锂以内的案件有终审权。商务法庭（Des Tribunaux de Commerce）设法官5人。由领有执照的商人从其本集团中选出，对于1000锂以内的案件也有终审权。大理院（Lun Tribunal de Cassation）由每省选一法官组成， 有权推翻其他法庭的判决，它不能解释法律，解释法律的权在议会。最后是最高法院，由大理院法官及高级陪审员组成，其职责是审理各部部长及高级官吏的罪犯以及危害国家的罪犯。司法机关改革后的最大特点是它的独立性、它不受国王和各部部长的控制，但高等法院要听从于议会，似乎它是专门牵制行政的工具。
    三、地方政府机构的民主选举及其斗争
    实现全国行政机构改革，尤其是地方行政机构改革不是一帆风顺，而是通过了激烈的斗争。越往基层人民越是要求民主，因而斗争也越尖锐。它充分体现了大众政治参与的作用。
    根据人民主权的原则，法国的行政人员是由选举产生。乡、市镇（公社）机关是由直接选举产生。省和县级的行政人员是由复选产生。在当时的法国不是所有的人都有选举权和被选举权的。只有纳直接税相当于当地三日工资数目的人被称为积极公民才有选举权！交纳相当于当地十日的工资价值的直接税者才有初级议会的被选举权；议员、裁判官、省及县的议会议员、主教等所纳的直接税至少须一马克（Mac d‘argent，相当于 50法朗），这样实际上是原先门第的特权， 被取而代之的却是财产的特权，据统计1791年在法国2600万人口中，积极公民只有4百29万8千360人。有300万贫民完全没有公民资格。
    从1789年12月14日关于组建市政府的法令和1789年12月22日关于组建省行政国民议会的决定开始，法国全国到处开展了基层的选举和行政的民主改造工作。这种以资格选举制度所创建的地方机关代替1789年夏天所产生的未经官方准许的革命政权机构，在大革命中起了非常重要的作用。正如恩格斯所说：“这种和美国类似的地方和省区自治制，正是革命的最强有力的杠杆。”〔7〕因此，1790 年初创立的地方政府有着重要的历史意义。1790年1月-3月在法国地方市镇、农村到处召开大会，直接选举市长、公社检察长、市政府成员和名流。历史学家戈德肖写道：“乡政府，在1790年的1月2月或3月， 通常在巨大的热忱高涨中选举产生……”〔8〕
    历史学家加东在《革命时期的勃朗扎克镇》一书中曾写道：“在勃朗扎克镇（沙伦德省），我的乡政府3月27日通告， 选举会是在’极其平等与最值得称赞的合乎礼貌的气氛中召开的……神甫、军人、司法人员、手工业者、农民--大家似乎构成了一个大家庭。”〔9 〕他把基层的选举描绘得似乎是和谐、平静，一片温情脉脉、彬彬有礼的气氛下进行。可是，戈德肖却另有说法。他的《革命与帝国下的法国制度》一书中举出了许多例子，提供了不少资料证明如在阿尔代希省、普罗旺斯省、歇尔和恩德尔省等正好相反，充满着严重的斗争如选民与领主、富有者、牧师的严重冲突和斗争。如果我们再细心钻研一下法国国家档案馆D、第四类的第1、3、4三个公文夹关于法国大革命时期乡政府选举有关的申请书、申诉书，我们就会不难发现在乡政府的创建过程和选举进程中产生的矛盾、发生的冲突和尖锐的斗争。