1945年8月，太平洋战争结束后， 胡志明即领导越南人民进行“八月革命”，建立了越南民主共和国。然而，法国政府决心要恢复对印度支那的殖民统治。9月， 法国远征军在越南悍然发动了重占印支的殖民战争。至1946年初，法军基本控制了南越。12月，法军开始向越南北方发动攻势，越南人民对法国殖民者予以坚决的抵抗。史称“第一次印度支那战争”爆发。
    一
    对法国在印支发动殖民战争，美国决策者的心情显得矛盾而复杂。印支在美国的国际安全战略中无足轻重，但法国却是美国在欧洲最重要的盟国之一。因此，美国更关注的无疑是法国的利益。美国决策者深知，重建昔日的法兰西殖民帝国对振兴战后法国意义重大，在殖民地问题上得罪法国甚至英国并不符合美国的利益。然而，如果公开支持法国重占印支，则又违背美国标榜的“自由和独立”的国家精神，必然要受到国内外舆论的谴责。此外，美国人实际上也极厌恶传统的欧洲殖民主义。
    出于上述矛盾心理，杜鲁门政府在1947年之前对印支采取了关注而“不干涉”的政策。美国支持法国重建统治，但希望法国人以和平协议方式解决同越南人的冲突，而且逐渐允许越南人实现自治。同时，美国还极力避免给社会舆论留下美国插手印支事务并支持殖民战争的印象。然而，中国革命的胜利，打破了美、苏、英大国在雅尔塔会议上安排的远东“均势”格局，扰乱了美国既定的战略部署。在这种情况下，杜鲁门政府不得不重新调整远东战略安全计划。印支此时成为了美国在远东反共反华战线的战略要地。1949～1950年间，美国逐渐确定了援法反共的印支政策。
    1949年3月29日， 美国国务院政策设计司向杜鲁门政府提交了一份报告（编号PPS 51）。该报告指出，“好战的民族主义”是“东南亚当前关键性问题”，美国必须努力促使英国、法国及荷兰适时地调整其殖民政策，以配合美国建立“反共的亚洲人屏障”，确保以民族主义战胜“红色的帝国主义”；“解决印支僵局的建设性方案，取决于法国是否愿意把主权让给当地政府”，目前越南人强烈的反华情绪被法国帝国主义问题压抑住了，只有扶持当地力量并令其发挥主要作用，才能使反华情绪释放出来，并成为对抗中国共产党影响的一股力量。（ 注： FRUS,1949,vol.7,pt. 1,p.1128～1133.）东南亚大部分地区分属英、法、荷等西方国家的势力范围，美国历来在东南亚（除菲律宾外）的利益和影响极为有限。因此，美国欲实施其安全战略构想必须得到英法荷的合作。美国将其计划知会了其欧洲最重要的盟国--英、法两国。英国人对美国人的想法表示赞同。4月2日，英国外相贝文照会艾奇逊：“如果能够建立一条从阿富汗到印度支那的共同战线，就有可能遏制俄国的南进……一个稳定的东南亚也将逐渐影响中国的局势，而且有可能扭转在那里的局面”。（注： FRUS,1949,vol.7,pt.1,p.1137.）法国人勉强接受了美国人的建议。 但法国人只允许越南人有限的自治，而且坚持要扶植名副其实的法国“傀儡”保大政府。美国对此作了妥协。
    5月底，杜鲁门政府给胡志明下了定论。 国务卿艾奇逊电告美国驻河内领事：“鉴于胡氏众所周知的背景，他是个十足的共产党人，不可能有其他的假定”（ 注：Gareth Porter,AHistoryinDocuments,New York:1979,p.76,p.79,p.86～87.）。对胡志明的定论，表明美国决策者已把印支战争视为反共的斗争，而不是法国的殖民战争，这实际上是为美国公开支持法国进行印支战争提供前提。
    1950年1月，越南共产党宣告倒向社会主义阵营一边， 中国和苏联先后对越南民主共和国予以了承认。与此同时，中国人民解放军已推进到中越边境地区。法国人顿时惊惶不安。2月， 法国政府正式向美国提出了大规模经济和军事援助的要求，并暗示，法国打算承认中华人民共和国，藉以换取中国对法国在印支主权的承认。
    事实上，美国人也感觉到印支局势的“危机”。2月1日，美国国务院一个联合工作小组提交了关于向印支提供军援的报告，认为，东南亚正处于落入“共产党人统治的危险中”；目前法国殖民军在印支的军事行动实际上是抵御“来自红色中国的共产主义的向南扩张”；而法国没有足够的力量来维持这场战争，因此，“法国需要反共国家的援助”，美国同法国一起对越南承担义务是“不可避免的”。（注：GarethPorter, A History inDocuments, New York:1979,p.76,p.79, p.86～87.）至4月初，美国国务院和国防部都达成了共识， 即印支是美国在东南亚制止“共产主义蔓延”的关键地区，美国应支援法国进行的印支战争。4月24日， 杜鲁门批准了国家安全委员会题为《美国对于印支的立场》的国家安全委员会64号文件（NSC 64）。该文件内容虽然简明扼要，但其结论意义深远。它所表达的最重要内容如下：
    （1）鉴于中国人已推进到印支边界， 如果中国军队越过边界或从印支境外提供大量的武器和物质装备以加强胡志明力量，很值得怀疑法军和当地部队的联合是否能够成功地遏制胡志明的力量，因此，美国的援助是基本的。（2）“失掉”印支将无疑导致东南亚的“丧失”。 如果印支被以共产党为主的政府所控制，那么泰国和缅甸等邻国也可能落入共产党的统治之中，东南亚的均势将会陷入严重的危险中。因此，采取一切实际措施来阻止共产党在东南亚的进一步扩张，对于美国的安全利益是重要的。（注：FRUS,1950,vol.6,p.745～747.）NSC 64文件肯定了美国在东南亚“遏制”中国和苏联“扩张”的战略目标，决定了美国援法反共的基本政策。在此之前，美国政府已抛出了反共的全球战略计划（NSC 68），强调在全球“遏制”共产主义扩张的迫切性。NSC 64的精神与NSC 68是完全一致的。总的来说，NSC 64的批准实施，标志着美国反共反华的印支政策的确定。
    二
    1951年7月初，朝鲜战争陷入僵持状态。 美国和法国的高层都忧虑朝鲜停战会使中国有可能把力量分散到印支。法国人已要求再次举行由美、英、法三方代表参加的军事防务会议（第一次会议于1951年5 月在新加坡召开），以确认北越是东南亚共同防务的关键。
    1952年1月，美、英、法三方第二次军事会谈在华盛顿举行。 会谈达成了三点重要协议：其一，确认北越和印支是东南亚防务的关键；其二，决定建议各自政府，由三国共同向中国发出警告，对东南亚的“侵略行为”将导致三国的“某种报复行动”、这种报复行动“不一定局限于遭侵略的地区”；其三，同意一旦中国“入侵”印支，这将意味着三国同中国的战争。（注：FRUS,1952～1954,vol.8,p.1～16.）很明显，三方军事会谈所达成的协议把准备同中国在印支进行另一场有限战争提到了美国决策者的议程上。2月中旬， 国家安全委员会成员研究组和国务院基于三方军事会谈的建议，共同草拟了第124 号文件（NSC 124），对美国的印支政策作了全面的重新评估， 并提出了总精神：防止中国“入侵”，而一旦发生“入侵”，将应付之。如果说1950年的NSC 64文件所确定的印支政策较笼统地以“遏制共产主义”为目标，那么NSC 124文件使这一政策的目标更具体、更明确地指向了中国。
    1953年1月21日，共和党人艾森豪威尔就任美国总统。此前， 杜鲁门政府主要内阁成员与当选总统艾森豪威尔举行交接工作会谈。其中，艾奇逊谈到了印支局势。他强调“防止印支落入共产党手中”的重要性，但不无遗憾地指出，美国没能成功地使英法两国同意，一旦中国武力干涉印支，三方应采取军事行动。艾奇逊说：“这是新政府必须准备做的紧急事情”（注：FRUS,1952～1954,vol.8,p.298.）。杜鲁门则告诫艾森豪威尔， 有必要保持外交政策的连续性。 （ 注：HarryTruman,Memoirs, Year of Trial and Hope,1946～1952,New Jersey:1956, p.514.）艾森豪威尔明确地表示， 他的政府不但会继续杜鲁门政府在印支的反共反华政策，而且还会强化这一政策。
    艾森豪威尔上台不久，就以“多米诺骨牌”形容印支对“自由世界”的战略重要性，断言：“失去印支的可能后果对自由世界是无法估量的”（ 注：Public Papers of the Presidents,DwightD. Eisenhower,1954.p.381～390.）。他准备以新姿态、 新方法“遏制”共产党人在东南亚的“扩张”。
    1954年3月， 胡志明领导的越南人民军在中国军事顾问团的帮助下，同法国殖民军在越南西北地区的战略重地--奠边府展开了印支战争以来的第一次大战。艾森豪威尔政府有了显示其反共反华新姿态和新方法的机会。
    3月底，美国邀请了法国总参谋长伊利访问华盛顿， 讨论奠边府战役问题。访问期间，伊利告诉美国国务卿杜勒斯，法国人关注的是中国干涉的可能性，指望美国空军给予保护。美国人立即给予了答复：“如果法国政府提出这样的要求，而我们的政府又予以批准，350 架飞机就可从航空母舰出发，在两天内投入战斗”。（注：Arthur W. Radford,From Pearl Harbor to Vietnam, California:1980,p.394.）艾森豪威尔和杜勒斯还密谋对中国施行牵制战术。鉴于没有足够的理由说服国会和公众同意美军直接到印支参战，艾森豪威尔原则上认为，美国不卷入印支战斗，但他并不完全排除“如果有把握取得决定性胜利，就采取一次性打击的可能性”。杜勒斯提出，延缓中国在东南亚“扩张”的较佳办法，也许是从台湾以及中国沿海地区对中国进行骚扰，因为在美国的现有条件下实行这样的行动比到印支作战更有准备。艾森豪威尔认同了杜勒斯的意见。（注：FRUS,1952～1954,vol.8,p.1150.）但是，正如尼克松（当时在艾森豪威尔政府任副总统）所回忆的，“关于奠边府形势的报告经常变化不定，因而我们每天的态度也总随战争形势的变化而有所不同”。（注：尼克松着，伍任译：《尼克松回忆录》（上册），商务印书局1978年版，第198页。）3月29日晚，杜勒斯在纽约海外新闻俱乐部发表了《红色亚洲的威胁》的演说，公开提出“联合行动”概念。联合行动的意图是“使印支冲突国际化或扩大支持战争的基础”，而其核心内容则是要求英、法、澳、新等盟国（还包括菲律宾和泰国）对美国向印支法军提供海空支援或派遣美军参战给予支持，并在人员和物资援助方面分担责任，以避免出现如朝鲜战争那样的情况--美国提供了90%的兵力。杜勒斯将“联合行动”公诸于世，其目的当然不仅仅是通告盟国，他的一个主要目的还在于向中国发出警告。
    紧跟美国政策的盟国澳、新、菲、泰等国陆续作出了积极的反应，但美国的最重要盟国英国却不肯点头，生怕发生另一场朝鲜战争；而法国“心理上已严重处于防御状态”。4月3日，法国驻美大使明确地告诉杜勒斯，法国政府把希望寄托在日内瓦和谈会议上。（注：FRUS, 1952～1954,vol.8,p.1226.）4月11日，杜勒斯同英国外相艾登进行非正式会谈， 冀望争取英国人对美国政策的支持。杜勒斯说，奠边府之战已到了关键阶段，参谋长们已提议美国海空部队应介入印支战争。他认为，美国在这件事情上不应单独行动；希望形成的暂时性联合以后可以发展为东南亚防务组织，而且“这一联合本身可以对中国产生威慑作用，制止它继续卷入印支以及通过显示我们的团结，加强我们在日内瓦的地位”。艾登表示欢迎在东南亚建立集体防务组织的想法，但强调，英国政府准备致力于同苏联和中国政府的谈判，因此，日内瓦会议前任何联合干涉、军事行动或发出警告之类的问题都要三思而后行，况且他不相信纯军事行动可以挽救印支局势。（注：Anthony Eden,Memoirs-Full Circle,Boston:1960.p.106.）4月22日， 杜勒斯前往巴黎再次与英法外长讨论“联合行动”问题。法国外长皮杜尔提出，法国政府希望使用美国的B-29重型轰炸机来帮助法国实施“秃鹫行动计划”，力争在和平谈判前取得优势地位。杜勒斯即表同意，并紧急转告艾森豪威尔。（注：FRUS,1952～1954,vol. 8,p.1374.）杜勒斯还将此事告知艾登，说：如果英国同意，他将建议总统要求国会批准使用美国海空力量。可是艾登认为，即使空中打击也于事无补，如果出现像朝鲜战争那种规模的干涉，恐怕事情将一发而不可收拾，“我们可能又发现自己在错误的地方、卷入了对付错误的敌人的错误战争中”。（注：Anthony Eden,Memoirs-FullCircle,Boston:1960.p.114.）于是，杜勒斯企图在不直接征询英国政府意见的情况下强行代表美、英、法等国发表联合声明，以表达“制止共产主义在东南亚的扩张及为此将逐渐采取军事手段的共同愿望”。英国政府对此深感不满，并紧急召开内阁会议，决定立即告知杜勒斯和皮杜尔，英国不接受发表联合声明的建议，因为“如果英国同意这一建议，我们就要支持美国直接干涉印支战争，而且可能将来还要支持美国对付中国大陆的行动”。（注：Anthony Eden,Memoirs-Full Circle,Boston:1960.p.119.）美国已为奠边府法军准备好了60架B－29重型轰炸机， 正在马尼拉待命出发。（注：Anthony Eden,Memoirs-Full Circle,Boston:1960.p.112.）但美国决策者不能不顾虑，如果没有得到英国的首肯就立即进行干涉，将会使英国同美国、澳大利亚和新西兰的关系紧张化，而令日后的美英合作和欧亚合作变得困难重重。这样，美国筹划的军事“联合行动”因英国的反对而落空。