1948年底，美国国务院派一名资深的外交家、苏联东欧问题专家、老谋深算的洛伊·亨德森（LoyHerderson）就任美国驻印度新大使。这反映了在冷战形势下美国对南亚以及中国西藏地区战略地位的重视。1949年1月5日，亨德森暗示西藏噶厦政府，美国仍然重视与西藏的关系，“因为美国至今的政策仍然是承认中国对西藏的宗主权，因此，目前西藏与美国关系的发展必然通过间接的手段”（注：《美国对外关系文件》1949年，第9卷，“斯普劳斯备忘录”（1949年4月12日），第1065页。）。这种“间接的手段”，实际是指通过美国驻印度大使馆来发展美国与西藏的关系。事实上，美国驻印度使馆一直是西藏噶厦寻求美国帮助实施“西藏独立”活动的秘密联络站。与此同时，亨德森向国务院再次提出了重新修正美国对西藏政策的新建议。他在赞同先前梅里尔意见的基础上，强调“不管中国共产党能否夺取中国，根据亚洲形势的发展，美国都应该考虑利用达赖喇嘛的佛教主义的影响向尼泊尔、锡兰、不丹和蒙古扩展，以建立一个反对共产主义在亚洲进一步蚕食的联合阵线”。他认为“从中国国共两党斗争的趋势来看，国民党不太可能再有条件在西藏进一步行使主权”，因此“美国支持‘西藏独立’，比让西藏进一步沦为共产党中国的一部分，更符合美国的利益”，特别在目前“西藏正处在急于扩大对外贸易和发展对外关系的情况下，只要美国承认‘西藏独立’，就会使西藏靠近西方”（注：《美国对外关系文件》1949年，第9卷，“斯普劳斯备忘录”（1949年4月12日），第1065～1066页。）。7月初，亨德森还呼吁国务院应立即派出外交使团， 在可能的条件下常驻拉萨，以便进一步观察西藏的形势，发展“美国与西藏的友谊”（注： 《美国对外关系文件》1949年，第9卷，“亨德森致国务卿电”（1949年7月2日），第1076～1077页。）。亨德森的建议立刻得到了美国驻苏使馆和驻华使馆官员们的呼应（注：《美国对外关系文件》1949年， 第9卷，“科勒致国务卿电”（1949年6月4日）、“斯徒雷登致国务卿电”（1949年7月8日），第1075～1076页，第1078页。）。但是国务院没有急于采纳亨德森等人的建议， 却对美国远东司官员路丝·培根（Ruth Bacan）提出的建议倍加重视。培根认为从美国亚洲战略的长远目标考虑，必须深思熟虑以下问题：其一，美国对西藏的政策不仅涉及美藏关系问题，而且还涉及美国与中国国民党政府的关系问题。过去美国奉行尊重中国领土完整的政策，并帮助中国在二战后成为一个大国，如果现在承认西藏独立，很可能破坏美国在中国的形象，进而影响美国今后利用中国东北和新疆问题鼓动中国反对苏联的斗争；其二，由于西藏地理位置偏僻，政府和社会极端落后以及与外界联系有限，使西藏发挥作用十分困难，只有在美国采取大量的经济和军事援助的情况下，西藏才能靠近西方，发挥作用，而美国采取这些“意义深远”的援助只能取道于印度，如果印度不愿意与美国合作，那么美国与西藏关系的发展将是十分艰难的。由此，她认为，美国对西藏政策的最佳选择是：第一，由于西藏在战略上和意识形态上发挥作用十分有限，目前美国仅可以把西藏作为朋友相待，美国发展与西藏友好关系的程度暂时界定为努力使西藏靠近西方而不是投靠东方；第二，美国要避免陷入中国对西藏的复杂的“宗主权”的争论之中，继续承认中国对西藏拥有宗主权，同时等待中国形势的发展明了后再作选择；第三，美国一定要避免共产党接管西藏，为此美国要向西藏提供充分的援助。美国还要考虑西藏独立，从中国分离是否有一个可行的、合法的、永久的根据（注：《美国对外关系文件》1949年，第9卷，“斯普劳斯备忘录”（1949年4月12日），第1066～1071页。）。美国国务院最终采纳了培根的建议，7月28日， 艾奇逊致电亨德森，表示暂不接受他的建议，但决定寻求时机，以私人旅行或科学探险为名向西藏派出外交人员，以观察那里的政治形势变化（注：《美国对外关系文件》1949年，第9卷， “国务卿致亨德森电”（1949年7月28日），第1078～1079页。）。 值得注意的是：国务院虽然未采纳亨德森提出的立即承认“西藏独立”的建议，但却接受了培根关于“避免共产党接管西藏”、“向西藏提供充分援助”，并考虑“西藏独立”的可行、合理、永久的根据。它表明美国的西藏政策正在发生明显的变化，即时刻准备中国的永久分裂而承认西藏“从中国分离”。
    三
    1949年10～12月，中国国内形势的发展打破了美国的“等待”与“观望”。国民党蒋介石政权败退台湾，共产党建立了新中国，人民解放军挺进甘肃和青海，并兵临西藏地区边界，美国的西藏政策面临新的抉择。当时，西藏噶厦政府十分恐慌，担心解放军解放西藏，而使其“西藏独立”阴谋归于破产。11月2日， 它以所谓“独立国家政府”的姿态致函毛泽东，要求保证“没有任何中国军队跨过西藏边界”，并称“被兼并为中国领土的部分‘西藏领土’应在中国内战后通过谈判回归西藏”（注：《美国对外关系文件》1949年，第9卷，“多诺万致国务卿电”（1949年11月21日），第1081页。）。两天后，噶厦又向美国、英国和印度政府发出求援呼吁，请求三国援助西藏抵抗人民解放军入藏。与此同时，又分别致函杜鲁门和艾奇逊，请求美国向联合国转达并帮助西藏实现加入联合国的申请，同时希望同美国建立外交关系并即刻派出使团赴美洽谈（注：《美国对外关系文件》1949年，第9卷， “多诺万致国务卿电”（1949年11月21日）、（1949年11月22日）、（1949年11月23日），“亨德森致国务卿电”（1949年12月2日），第1081～1088页。）。此刻美国曾考虑对西藏提供军事援助，阻止解放军解放西藏。可是面对中国急剧变化的局势，美国驻印使馆的外交官们都认为“已为时过晚，现在用什么武器对西藏来说都无济于事了”。而对于承认西藏独立问题，他们考虑到败退台湾的蒋介石政权虽然支持西藏的反共势力，但是并未改变以往的西藏政策，这时美国承认“西藏独立”，对“国民政府”来说是“不适当的”，对于共产党来说是带有“刺激性”的，因为这可能会促使解放军立刻占领西藏。至于西藏加入联合国问题，美国认为“在当时来看是不现实的，因为苏联和中国都是联合国安理会常任理事国，在安理会都有投票权”（注：FO.37/76314《英国外交部档案》，“驻印自治领行政长官致联邦关系局电”（1949年11月8日）。）。 而噶厦欲派代表团来美洽谈问题，美国国务卿认为这一行动不妥，1950年1月12日，艾奇逊电告亨德森劝阻西藏代表团“不要来美国”，因为这一行动“可能会激怒中国共产党采取反对西藏的行动”（注：《美国对外关系文件》1950年，第6卷，“艾奇逊致亨德森电”（1950年1月20日），第275～276页。）。最好的办法是美国隐居幕后，争取英国和印度援助西藏，如果噶厦想与美国政府联系，最好是通过美国驻印度大使馆，而不是通过华盛顿（注：《美国对外关系文件》1950年，第6卷，“艾奇逊致亨德森电”（1950年1月20日），第275～276页。）。艾奇逊所以这么做主要是考虑美国援助西藏必须取道印度，如果印度、英国不配合美国，美国的援助行动必将寸步难行。最终，在5月美国与印度达成一项协议：美国将大批援藏步枪、机关枪、手提机枪、手榴弹及弹药等作战物资在印度加尔哥达卸下，然后经由大吉岭运往西藏（注：《西藏地方历史资料选辑》，“新华社引电通社新德里5月11日电”，三联出版社1963年版，第378～379页。）。
    与此同时，美国还积极支持噶厦把西藏问题提交联合国。1950年11月8日，噶厦以西藏噶伦和西藏所谓“国民议会”的名义， 向联合国秘书长赖伊发出所谓“呼吁书”，企图把西藏问题国际化，依靠联合国阻止新中国对西藏的解放（注：廖祖桂：《西藏的和平解放》，中国藏学出版社1991年版，第5页。）。11月15日，美国指使拉美小国萨尔瓦多代表团团长赫克托·戴维·卡斯托罗（Hector David Castrol）在联合国大会上提出中国“入侵西藏”问题，要求联大成立一个委员会，研究解决西藏问题“可以采取的适当步骤”（注： QiangZhai, ‘The Gragon,The Lion & the Eagle.’， Chinese、Brithes、American Relations,（1949～1958），Kent Ohio 1994, pp. 60～61.）。美国还试图推动印度和英国支持萨尔瓦多的提议，但是未果。因为印度不愿因西藏问题惹怒中国，而使印藏边界成为第二个“朝鲜半岛”，导致印度卷入“联合国出兵西藏”的战争；而英国更关心保住英国在香港的利益，也不愿意因为西藏问题惹怒中国，而使中国武力收回香港。最后，印度强调：“西藏问题仍存在和平解决的机会，联合国可以对此做工作。”（注：Qiang Zhai,‘The Gragon,The Lion & the Eagle.’， Chinese、 Brithes、American Relations,（1949～1958） , KentOhio 1994, pp. 60～61.）由于印度是卷入西藏最多的国家，它的建议很有影响，在印度代表表态后，美国代表欧内斯特。A.格劳斯（Frnest A.Cross ）也被迫投票赞成印度代表的提议（注：《美国对外关系文件》1950年，第6卷，“杰布致外交部”（1950年11月24日），第583页。）。11月24日，联大总务委员会决定无限期延缓讨论这一问题。
    在西藏的“呼吁书”被搁置以后，以摄政达扎为首的噶厦分裂势力见大势已去，便于12月19日挟持达赖喇嘛逃往亚东。1951年1月2日，达赖喇嘛在亚东召开正在印度的西藏代表团和商务代办机构的官员参加的联席会议，听取汇报（注：1950年11月17日，达赖喇嘛在布达拉宫举行亲政典礼，从此开始亲理朝政。）。会上夏格巴转达了美国驻印大使亨德森的建议，西藏只能通过和平途径与新中国谈判，如果通过战争的办法，西藏现有的内部权力必将丧失（注：廖祖桂：《西藏的和平解放》，中国藏学出版社1991年版，第48页。）。最终，噶厦不得不采纳美国的建议与中央政府进行和平谈判，接受中央政府和平解放西藏的方针， 5月23日，西藏地方政府和中央人民政府签订了《关于和平解放西藏办法的协议》，即“17条协议”。