日本国民中滋长的这一情绪和军部的这一信条，在田中上台后不久就召开的东方会议上得到了具体体现。这次会议召开于1927年6月27日至7月7日，会议由首相兼外相田中义一主持，参加者有外务、陆军、海军、各省官员，参谋本部二部部长、关东军司令官以及有关的驻华外交官，会议制定了《对华政策纲领》，其内容主要有四点：1.将“中国本土与满蒙”加以区别，坚决将中国东北从中国领土中分割出来，置于日本势力之下；2.估计当前中国不可能统一，应和“各地之稳健政权”建立适当联系；3.“帝国在华权益以及日侨生命财产如有受‘不逞分子’非法侵害之虞时，帝国当根据需要采取坚决自卫之措施”；4.“万一动乱波及满蒙，扰乱治安，使该地日本之特殊地位与利益有受侵害之虞时，帝国将不问其来自何方，有立即坚决采取适当措施加以保卫之决心。”（注：日本外务省《日本外交年表和主要文书（1841-1945）》下册，第101-102页。转引自杨天石主编《中华民国史》第二编第五卷，〔北京〕中华书局1996年版，第513页。）此4条中的第4点，显然矛头直接指向美、英，日本欲挑战华全体系之决心，于此已昭然矣。
        当然，要直接挑战华声体系，其时的日本自忖羽卵尚不丰满，实力上也还有距离，要放胆干去，不能不有所禁忌。于是先以“护侨”为名，在北伐军逼近鲁境时小试牛刀，于1927年5月第一次出兵山东。其时美、英两国正以“宁案”一定要获满意解决为辞，要挟刚成立的南京国民政府“惩凶、赔款、道歉”，故对日之“护侨”无法说三道四。日见列强并无强烈反映，乃进一步放胆，一面暗中策动蒋（介石）张（作霖）妥协，一面积极策划更大的军事步骤，《田中奏折》也于是时出笼。不料半年后，受内部派系排挤被迫离职的蒋介石在重新复出后，打出了“统一中国”的旗号，发起“二次北伐”，一旦成功，日本乘中国内乱和分裂，操纵中国政治，扩张日本权益的整个战略和梦想都将化为乌有，于是日乃不惜铤而走险，以武力作孤注一掷之举，一来强行阻挠中国统一，二来也可藉此观察各国反映，为日本最后挣脱华约束缚，向以美国为首的西方列强摊牌作一试探，这就是日制造“济案”的深层目的。
        三、“济案”后美、英的反映和选择，以及日本相应的对策
        “济案”发生后，国民政府为避免事态扩大，对日采取了极度屈辱退让的态度，但却寄希望于国际联盟，特别是美、英等国的出面调停和干涉。5月10日，国民政府致电国际联盟，请其采取必要之行动，以停止日军之暴行。12日，致电美国总统柯立芝，说明惨案发生情景，请其“出面调停，主持公道”（注：罗加仑主编：《革命文献》，第19辑，中国国民党中央党史史料编纂委员会1978年版，第1299页。）。当然，日本在制造事变后，最为关注的也就是美、英的态度和反映。回驻美大使松本在事件发生后，数次往谒美国务卿凯洛格，呈递日官方关于事件的报告。对此，美国和英国作出的反映是什么呢？
        美国政府在得知“济案”的消息后，初为避免直接介入中日冲突，反映甚为“持重”。美联社5月11日华盛顿电云：“据国务院宣称，美政府在未得关于济南战事确实消息前，不能决定美国对于中日事件之态度”，但其时美国的报刊文章对日本的批评却甚为强烈。纽约《泰晤士报》8日社评云：“山东之新形势，显然使中国问题陷于纷纠，乃至引起国际的重大结果，试问日本有在济南配置军队之权利耶？中日何方先开始战斗行为，目前无讨论之必要，重大者乃因冲突而将起之结果耳。……田中首相为1915年日计划对华军事的军阀之一，世所共知，然今日欲再恢复其1915年时政策，则日本将如过去受全世界的批难，几至立于四面楚歌之窘境。”（注：《革命文献》第22辑，第71-74页。）美国英文导报并发表佳日社论，略谓：日军当局昨晚行动，殊难为正当，……此即日本拟攫华领地，对华宣战，……福田之残暴行为不容饶恕。”纽约报评也称：“日本占领济南，有害于远东和平。”（注：《济南惨案特刊》，交通部第一交通大学校刊社1928年5月15日出版，第3页。）舆论趋向激烈。至7月15日，美国正式接受国民政府之请，由众议院通过《调停“济案”争议决议案》，决议指出：“兹因日本与中国以‘济案’近事之故，似有立开战端之险。此种战事因外国在华具有利益之结果，或将牵涉世界许多大国”，故议决由美国务卿与中国驻美公使、日本驻美公使以及中国国民政府接洽，提供调停（注：《中央日报》1928年7月17日。）。
        较之美国的态度，英国方面的反映则暧昧得多。英外相张伯伦在5月15日，也即“济案”发生一个多星期后，在下议院回答议员询问时，就有关“济案”问题答称“彼尚未接得驻济南英领事之直接报告，所知山东之情形，多系有日方而来”，而后便以一大堆不着边际的空论作了搪塞，却在最后表示，对日方所言“在日人生命财产得到保障后，立将日军撤退”认为“满意”，言下也表示了对日本出兵后下一步行动的关切（注：《革命文献》第22辑，第74页、第75页。）。对中国方面要求的“支持”，英政府给蓝普森的指示乃是：“对于我们来说，对中国方面示以不带任何评论的同情是可能的，而对中国方面所询及能否予以外交支持的问题是不可能给以答复的。”（注：FO371,1928,7/13172,7/13171,7/13171.P.R.O.）所以，事变后，英国基本采取了沉默、旁观的态度，而其他华约国，甚至非华约国的德国，对是案中中国方面表示了同情，德意志全民报评：“南北两军之交战中，忽有日本占领胶济铁路并济南市，斯诚危险之极且不得不谓为难于承认之事。”德报并称：“英、美两国对于日本之大规模地占领山东其将起而阻止行动鄢？如听此事件之自由进展，势将于列国之对华政策上，发生非常龟裂，乃至引起中国国民强烈之对外反抗心之结果。”（注：《革命文献》第22辑，第76页。）
        美国的出面调停和国际舆论的压力，使制造“济案”后的日本不免感到了惶恐，而美、英在事件后所表现出来的态度差异，又使首鼠两端的日本觉察到了可供利用之隙。恰于其时，美国又与才入平津即宣告“统一”的国民政府就“关税自主”签定了两国新约，美国这种处处“占先”对华约其他成员国形成了压力，尤为英国所反感。于是，日本乃适时加强了对英国的游说。据英外交文件记述：“济案”后，日本即多次通过它在北平的外交官向我们表示，愿意就列强在中国“合作”的问题，特别是日与英两国之风有否可能建立一个较之以往更密切的关系，作“具体”探讨。英公使蓝普森将此向外交部作了汇报，英外交部对此的回复是：“我们的态度是严格的中立，我们不希望卷入任何纯粹的中日纠纷”，至于对日本提出的“合作”，“我们似应约束自己，不要去对日本现正谋求的‘合作’表态，而应去设法探明日本此举的真正动机，即：1.什么是日本现对华政策的真实意图和目标；2.什么是日与我们接近的真正理由；3.日本对联合行动会有怎样的建议。”（注：FO371,1928,7/13172,7/13171,7/13171.P.R.O.）由于得不到英国方面态度的确切信息，加上“济案”后，国民政府转换外交取向，不仅以接近英、美的王正廷为外长换下了亲日的黄郛，而且正谋“以夷治夷”争取来自美、英的支持，日本担心形势的进一步发展会置日本于更不利的地位，于是主动发起新一轮外交，于9月间，派出老道资深外交家、枢密院元老、华会时任日外交部长的内田出使美、英，其使命按日本的说法，是为“取得国际的谅解”，但从他在华盛顿和伦敦的分别活动来看，对美主要是探口风，对英则着重离间英、美关系。这可以从马慕瑞的“备忘录”和英国外交文档文件记录中得到清楚的反映：
        内田的出访，先去的是英国。对内田的来访，英国政府预先作了准备，在内田尚未到达前，英外交部向政府呈递了一份详尽的咨询报告，报告中对华会后英、日关系的方方面面--作了追述，特别提到在以往英与日的交往中，日本所表现出来的“极端冷漠和自私”，认为日与英“合作”是不可信的，“中国现在给我们的是在贸易上优先这样一个含糊而又不确定的允诺，但日本给了我们什么呢？我们还不知道”，所以英国现在的对策应是：“在日本解决它与中国的所有问题前，我们必须保证自身有独立行动的自由，而不能受到任何方面的约束。”（注：FO371,1928,7/13172,7/13171,7/13171.P.R.O.）于是在内田抵英后，尽管极力向英方示殷勤，大宴英上层人士，但在谈及“合作”问题时，却遇到了尴尬。以下是内田与当时的英外交代理大臣库欣敦勋爵（Lord Cushendun）会面后交谈的简要过程：先是内田告诉库欣敦，其访英主要目的是为了让英国了解日目前对中国的态度，此外就是想就日、英两国政府能否合作的问题具体交换意见，内田说着就拿出了一份早已拟好的文件读了起来。听内田读完后，库欣敦便不客气地说道：“对这一声明，现在我不能发表什么意见，我还没有确切地知道日本政府所倡的‘合作’究竟意味着什么，声明中所指的特殊问题又是指什么而言？但我确信在原则上英国政府只要有可能的话将是乐于与贵国政府合作的。至于如何进行，目前两国政府在北京的代表保持密切接触，应该说是相当方便、有效的方式。”在说完这些后，库欣敦随即将话锋转向对日本的抱怨：“在过去的几年里，英国政府在中国遇到一些麻烦，每次我们都希望能有日方的合作，但却每每失望”，库欣敦并以关税特别会议为例，认为日没经任何预先协商，抢先建议在1929年内关税自主权将由中国全部收回，实乃缺乏合作诚意的事例之一。最后，库欣敦用纯粹的外交辞令说道：“英国政府将一如既往地抱着真诚的希望与日本进行充分的合作，而且不仅是与日本，还要与其他一些有着相关利益的国家合作。”（注：Memorandum by Lord Cushendun,September 11,1928,FO371,1928,7/13171.P.R.O.）在听完这话中有话的结束语后，内田明白他带到英国的货是推销不出去了，“两个国家在一系列问题上有着完全不同的见解”，“伦敦所能做的的仅仅是原则上同意就彼此国家的对华政策经常交换意见而已。”（注：J.V.MacMurray,How the peace was lost:The 1935 Memorandum,California:HooverInstitute Press,1992,p.110.）