世界历史表明，伴随着近代国家的诞生，近代官僚制以及国家行政机构也随之应运而生。官僚制和国家机构，既是统治阶级的政治统治权的具体体现，又是社会安定和经济发展的保证。它的变革，常常影响或决定着国家的命运和经济荣衰的走向。正因为如此，当我们探索近代日本发展的进程时，是不能忽略其官僚制和行政机构的变革的。本文拟对明治时期的太政官制和内阁制的建立略作叙述和分析。
    一、太政官制的确立与完善
    1867年12月9日，反对江户幕府统治的志士发动政变，并获得了成功。天皇发布了《王政复古大号令》："圣意已决，实行王政复古，树立挽回国威之基。自此废除摄关、幕府等，先暂设总裁、议定、参与三职，使之处理万事。"（注：大久保利谦等编：《近代史史料》，吉川弘文馆1980年版。译文转引自聂长振、马斌译《明治维新基本文献史料选译》。）总裁、议定、参与构成的"三职制"，便是近代日本最早的官制。据《王政复古大号令》规定，总裁由亲王担任，议定由亲王、公卿、强藩藩主担任，参与主要由各藩藩士担任。任命的名单证实，"三职制"确是由皇族、公卿、诸侯构成的。"三职"总计人数31人，其中皇族3人，公卿8人，诸侯20人（藩主、原藩主5人，藩士15人）。这种名额的分配，完全出于当时的诸政治势力均衡的慎重考虑。这种政权结构，虽然幕府被废除了，但仍然没有摆脱封建领主制的阴影。实质上它是同盟诸藩的联合政权，而天皇则是同盟诸藩之主。还应特别注意的是，在这一政权结构中，包容了以萨摩、长州两藩为核心的讨幕派以及以土佐藩为核心的公议政体派。如此多元性质的政治结构，必然充满着矛盾、分歧和对抗。藩士之间，由于政见、能力和目的的不同，也很难同舟共济。强烈主张权力一元化的大久保利通，曾悲愤地痛斥议定、参与之中的无能之辈和不思变革的现状，指出若此种状况不改变，皇国之事则将"土崩瓦解，大变革也尽成水泡画饼，此乃必然之势"（注：转引自大岛太郎《日本の统治构造》，载清明编《行政学讲座2》，东京大学出版会1981年版。）这种危机感促进了改革派继续改进官僚制的决心。1868年1月17日和2月3日，新政府相继对"三职制"进行了局部改组。1月17日的改组，一是明确规定了三职的身份以及职务权限；二是在三职之下，新设神祇、内国、外国、海陆军、会计、刑法、制度等七个事务科；三是设立议事所，以示政府尊重公众舆论。这次改组，虽然仍未改变亲王、公卿、诸侯的格局，但取消了议定、参与二职的定员，并规定参与一职从"诸藩士及都鄙有才者"中选拔，而且各职除设有正职外，也已出现副职或复数。2月3日的改组重点，则是将"三职七科制"改为"三职八局制"，即将原七个科升格为局，同时新设总裁局。总裁局的设置，虽然比"三职制"有了明显的改进，但它并不能解决"三职制"所反映出来的矛盾和问题。因此，如何使政权机构更趋完善，更适应改革的需要，依然是改革者的紧迫课题。
    1868年3月14日，新政府发布了纲领性文件--《五条誓约》和"天皇宸翰"，表明了"天皇亲政"和"广兴会议，万机决于公论"的大政方针。为了贯彻《五条誓约》宣明的大政方针，在官僚、行政制度方面，新政府于同年闰四月，公布了关于新政府组织和官吏的重要文件--《政体书》。
    《政体书》开宗名义指出："制定国策，建立规章制度，应以五条誓约为目标。"该文件的核心内容是宣明自此开始实行"太政官制"。文件规定：（1）天下之权力皆归太政官，使政令无出于二途之患；（2）太政官之权力分为立法、行政、司法三权，使之无偏重之患；（3）立法官与行政官不得相互兼任；（4）明确尊卑，非亲王、公卿、诸侯不得升任一等官；贤能之藩士、庶人最高可官至二等官；（5）各府、藩、县的政令应体现誓约，"不使小权犯大权，不使紊乱政体"；（6）太政官分为七官，即议政、行政、神祇、会计、军务、外官、刑法等七官。很显然，以明治天皇为首的新政府，企图通过太政官制来实现政权的一元化统治，并且吸收资产阶段的三权分立，实行立法、司法与行政的分立。
    从《政体书》的主要内容中，我们可以看出它具有以下两方面的特点，即：
    第一，封建法制残余与资产阶级法制相混杂。太政官是古代日本律令制时代的官职，把旧官制作为新政府机构的核心，充分反映了"王政复古"思想。可是在《政体书》中，却又能看到西方资产阶级政权中的三权分立的建制，把太政官分为立法、行政、司法三部分，并规定"立法官不得兼任行政官，行政官不得兼任立法官"。从表面形式上看，似乎是吸收了资产阶级的三权分立，可是从政权的总体结构而言，分管立法、行政、司法的太政官，并无独立性，他们是天皇的大臣，国事的终决权在天皇。所谓"天下权力皆归太政官"，实质上是权力皆归天皇，只能说明近代天皇亲政体制制度化的开始。所以说，《政体书》发布后的政权，虽然形式上披上一件三权分立的外衣，但实质上依然保存着浓重的封建法制的残余。《政体书》规定的"立法官不得兼任行政官，行政官不得兼任立法官"，实际上并未能严格执行，议政和行政常常混杂在一起。以至明治二年五月，作为形式上三权分立之一的议政官被废除，其所属官吏和机构归属行政官管辖。这样形式上的三权分立也不存在了。
    第二，朝藩体制替代了幕藩体制。幕府政权是建立在幕藩体制基础上的。幕府末期，以强藩为核心的倒幕派开始走联合皇族、公卿的道路，打着"尊王"的旗号讨伐幕府。《王政复古大号令》宣布以总裁、议定、参与为核心的新政府，虽然表现出朝（廷）藩（强藩）结合的成功，但从政权机构完整性和官吏的职责来看，都存在着严重的缺欠。再则从三职的人员来看，诸侯、藩士出身者超过了皇族、公卿；天皇虽然有至高权威，但政事决策皆听从诸侯，所以"三职制"时期的政权，实质上是同盟诸藩的联合政权。真正意义上的"朝藩体制"政权的形成，应该说始于《五条誓约》的公布。《五条誓约》首先强调了天皇在决定国家大计中的地位："兹欲行我国前所未有之变革，朕当身先率众誓于天地神明，以大定国是，立保全万民之道。"（注：大久保利谦等编：《近代史史料》，吉川弘文馆1980年版。）《政体书》确定的新政权，正是以天皇为首的皇族、公卿与诸藩联合的政权。政权内部虽然仍摆脱不了各种势力之间的平衡，但立法、行政、司法等官，名义上已不是某某藩的代表，而是天皇的大臣了。
    上述的"朝藩体制"特征，一方面表明明治初期官制改革的前进；另一方面也表明了官制改革的艰难。这种状况，既为天皇实行一元化统治，也为吸收资产阶级官制留下了很大的空间。这就是自明治元年至十八年内阁制确立以前的时期内官制多次变迁的原由所在。在此期间较为重要的变迁有如下几次：
    （1）明治二年（1869）五月，宣布实行"公选之法"。实施的目的主要是针对《政体书》实施以来，官僚制存在的严重弊端，尤其是任官不看才能，唯以权势为准的弊端。"议者或曰，某卿有国家之功，其职不可动；又某氏是某大藩出身，若排退之，则有藩情动摇之患，故居其职官不谋其事。"（注：转引自《日本内阁史录》，第一法规出版会1981年版。）为改变居职不谋事的状况，明治政府决定采用公选手段，选出中央政府中辅相、议定、参与等要员。"公选之法"规定，三等官以上者才有选举权，担任辅相、议定、六官知事、内廷职知事的公卿、诸侯、参与、副知事均有被选举资格。通过"选举"，最终有23人当选，按身份分类，亲王1人，公卿8人，诸侯3人，藩士11人。
    采用票选的形式，选择高层官吏这是一件新鲜事。虽然享受"民主"的范围极为有限，但在封建残余严重存在的前提下，这不能不说是进步的曙光。通过这次改组，"朝藩体制"又前进了一步，即由朝廷与诸藩联合的政权体制，变成了朝廷与萨、长、土、肥四强藩联合的政权体制。
    （2）公布《职员令》和官位相等表。这是实施公选法后不到两个月公布的。《职员令》更明确地规定了政府的结构，即完全仿照古代律令时代的建制，在天皇之下，设置神祇、太政两官，太政官下设民、兵、刑、大藏、宫内、外部等六省。太政官设左右大臣各1人，大纳3人，参议3人。依据《职员令》任命的政府大政要员中，朝廷（亲王、公卿）的发言权有了明显的加强。左右政府的5名大臣、纳言、参议中，公卿与藩士之比上升为3∶2，公卿占了优势。此种状况一直延续到明治四年。
    （3）明治四年（1871）七月二十九日，制定了《太政官职制》，对《职员令》规定的太政官制作了进一步的改进。根据《太政官职制》规定，中央政府由天皇亲政，下设正院、左院、右院。正院由太政大臣、左大臣、右大臣及参议组成；左院设议长及一、二、三等议员等职；右院由各省长官、次官及书记组成。三院诸官职中，以太政大臣的权力最大，其职责为"辅佐天皇，总揽庶政，统辖祭祀、外交、宣战、媾和、订约之权，海陆军之事务"（注：大久保利谦等编：《近代史史料》，吉川弘文馆1980年版。）。左院系"审议各项立法事务之场所"，议长的职责是"掌审定议案"。右院的职责是"草拟所辖事务之法案，审核各省之议案"。
    《太政官职制》的公布与实施，实际上意味着太政官制的最终确立和完善。