二、内阁制的确立
    随着明治维新的深化，到19世纪70年代初，明治政府内部发生了新的矛盾与对立，以西乡隆盛等人为代表的一派，主张政府应把对外扩张放在第一位，出兵朝鲜，把日本"失之于欧美之物，取偿于朝鲜、满洲（指中国东北-引者）之地"；另一派以访问欧美归来的岩仓具视、大久保利通、木户孝允等人为代表，认为按当时日本的综合国力，政府应"以治内政为第一着"。征韩论与内治论形式对峙，互不相让，最后导致了明治六年（1873）内治派的"十月政变"，天皇任命岩仓具视为代理太政大臣，推行整顿内政、增强国力的国策。
    明治六年"十月政变"的成功，对日本建立近代国家体制，发展资本主义是极为有利的。政变成功后，首先设置了内务省，由大久保利通任内务卿。内务省实际上成为政府的核心，其主要职责是加强中央集权官僚统治，推进殖产兴业政策。总之，它总揽了国家安全、兴盛产业等大权。
    继设置内务省后，内治派立即着手政体的研究与改革。政府任命伊藤博文为"政体取调"主任，负责审查各种意见，并提出方案等。
    在建立怎样的政体问题上，政府内部又出现了对立的主张。以大隈重信为代表的的一派，主张采取英国模式，"立即设国会"，"组织新内阁"，提出"应以圣主亲裁，宣召议院中占多数之政党首领，委任其组建内阁"（注：转引自《日本内阁史录》，第一法规出版会1981年版。）。而以岩仓、大久保、伊藤为代表的一派，则主张采取德意志模式，认为当务之急不是开国会、建内阁，而是"首先上定君权，下限民权，使人君安于万世不朽之天位，使生民保自然固有之天爵"，"以我国独特之皇统一系典例与人民开化之程度为鉴，斟酌得失利弊，制定法典宪章"（注：转引自大冢三七雄《明治维新と独逸思想》，长崎出版，1977年。）。大隈重信派与自由民权运动接近，筹组统一的自由主义政党。这种形势对明治政府造成极大压力。为了摆脱危局，岩仓等人决定借助天皇的权威来镇压大隈派和自由民权运动。1881年（明治十四年）10月，天皇召开御前会议，决定了如下事宜，即确定立宪政体方针；罢免大隈重信及其一派成员的官职。并以诏书的形式宣布将以1890年为期召开国会，公布宪法。大隈派被逐出政府一事，史称"明治十四年政变"。
    大隈派虽然被迫离开了政府，但天皇应允将于1890年召开国会，公布宪法一事，不能不说是明治政体改革向前迈出了一大步。天皇的诏书促进了制宪工作的进程。
    实际上，制宪工作早在"明治十四年政变"之前就已开始了。1881年7月，岩仓具视在法律顾问德意志学者罗埃斯勒的协助下，提出了制定宪法的基本方针--《大纲领》。其中特别比较了英国立宪政体与德国立宪政体中国王权力的异同：
    （在英国）虽名义上行政权专属国王，但其实专在议院，国王只是徒拥虚器。英国语中，虽国王统率国民，但不亲理国政，其实形无异于我国中世以来政治实权归于武门。反之，如普鲁西，国王不仅统率国民，而且实理国政。虽立法权与议院分掌，但行政权牢牢握在国王手中。不拘议院政党多少，国王选任自己的宰相执政。虽依据实际情况任用议院舆望之人，但论其权域，决不受议院政党所左右。（注：转引自《日本内阁史录1》，第一法规出版会1981年版。）
    为了进一步了解欧洲的宪法，1882年3月，政府派伊藤博文赴欧洲。此次赴欧，名义上是考察欧洲诸国宪法，实际上他以考察德意志宪法为重点。在考察期间，伊藤写信给岩仓具视，明确地叙及了君主立宪制下内阁的职责："立法为议政府，行政为宰相府"；"法律为两院，即议会所通过。命令为政府所发布。而法律、命令其效力均等。……总之，法律草案由政府即内阁行政拟定，即使立法议会通过违反政府意图之法律，政府如不同意，君主即不批准发布。君主如不批准发布，即不能构成法律，只不过草案而已。"（注：大久保利谦等编：《近代史史料》，吉川弘文馆1980年版。）
    很显然，在伊藤的心目中，立法与行政、议会与内阁之间，行政、内阁的权力高于立法、议会。内阁对君主负责。
    1883年，伊藤博文回国后，由于他的奏请，在宫中设立了以他为中心的"制度取调局"，具体负责设计诸制度的改革。其中政府组织的改革就是其设计的重点之一。伊藤博文的目的就是要以近代的、立宪的内阁制代替传统的、集权的太政官制。经过多次的沟通，政府组织改革案得到了太政大臣三条实美的认同。三条实美向天皇呈递了有关实施内阁制的奏议。奏议力陈太政官的弊端，以及实施内阁制的紧迫性。指出实行内阁制后，在总理大臣主持下，可以"保持全局之平衡，得各部之统一"，"纲纪振张，各部宰臣均任其责，节用务实，以达立国之目的"（注：大久保利谦等编：《近代史史料》，吉川弘文馆1980年版。）。与此同时，三条实美要求天皇在实行内阁制之时，解除他的太政大臣之职，奏议得到了天皇的同意。1885年12月，三条实美发布了最后一道太政官令，正式宣布废除太政官制和实行内阁制。同时，还公布了《内阁职权》。
    宣布实行内阁制的当日，在宫内举行了总理大臣及内阁成员的亲任式，伊藤博文被任命为首任内阁总理大臣。
    根据《内阁职权》规定，内阁总理大臣"为各大臣之首"，其职责是"奏宣机务，承旨指示大政之方向，督统行政各部"；有权"考察行政各部之成绩，要求其说明以及检查之"，必要时可"令行政各部停止处分或命令，以俟亲裁"；"凡法律命令均由内阁总理大臣副署"。由此可见，内阁制赋予内阁总理大臣上对天皇负责、下统政府各省事务的大权，从而使最高的政策决定机关不致发生割据与分裂。
    内阁成立的次日，在总理大臣之下设置了法制局，作为官制设置与发布的中心。数日后总理大臣又向各省大臣通告了《政纲五章》，以此作为各省整顿的方针。《政纲五章》的主要精神，一是"明官守"，规定了各省的局、课组织、权限、定员、官吏等级；二是"选叙之事"，即通过考试确立官吏资格的制度；三是"省繁文"，强调事务的简捷、能力化；四是"节冗费"，强调人事、行政费用的合理与节约，建立会计制度；五是"严格纪律"，强调官吏的作风与纲纪。如此明确提出政府的政纲和对官吏的要求，自明治维新开始以来，尚属首见。
    内阁制确立的重要意义，在于它实质上标志着明治维新时期行政改革的深化和日本近代官僚制的起步；同时它为加速制宪和开设议会的进程，以及殖产兴业，经济发展，从行政组织上提供了保证。
    三、内阁制与太政官制的比较
    新内阁制与太政官制相比较，大致有如下的不同，即：
    第一，太政官制时，所有国务的决定审议是太政大臣、左右大臣和参议，各省（部）只是执行机关。虽然有时参议兼任省的长官（卿），但是长期以来由于分歧，两者的兼任和分离反反复复，总体上还是以参议不兼任省卿为主。与此相反，新内阁制中的内阁成员皆是各省（部）的长官，国务的议定与执行相一致。
    第二，太政官制中，虽然太政大臣居于官制的最高位，但是事实上掌握政治决定权的是诸参议，太政大臣难以实现一元化的领导，常常呈现政见的多元性。新内阁制则不同，为了内阁的统一，赋予总理大臣很大的权力。
    第三，太政官制中，各省（部）是太政官的下级机关，因此各省（部）长官虽有执行太政官决议的职责，但对天皇不负辅弼之责。而新内阁制中，内阁不是各省（部）的上级机关，而是全体大臣在总理大臣主持下的合议机关。因此各省（部）长官对天皇都负有辅弼之职。
    第四，太政官与军部没有任何联系。参谋本部是独立于太政官制之外的，统帅权归天皇。而根据《内阁职权》规定，内阁总理大臣与军部的关系，与太政官相比，有了微妙的变化。《内阁职权》第6条规定："各省大臣须随时向内阁总理大臣报告其主管事务状况，但事关军机，应由参谋本部长直接上奏者，陆军大臣亦须将其事件报告内阁总理大臣。"（注：大久保利谦等编：《近代史史料》，吉川弘文馆1980年版。）也就是说，虽然参谋本部统帅权依然独立于行政官制之外，但为防止内阁完全处于局外，对军部情况毫无所知的情况发生，特规定了陆军大臣应将有关情况通报总理大臣。这样，为总理大臣在一定程度上影响军事留下了余地。
    新内阁制的成立，无疑具有划时代的意义。在帝国议会出现之前，率先确立拥有决定性处理一切国政的最高行政机关--内阁，显然是伊藤博文等人为首的君主立宪派为了防止议会建立后，出现背离君主立宪政体的情况的重要举措之一。这一点从君主立宪派主要成员之间的信函中可以看出。新内阁成立后，君主立宪派的西园寺公望曾从维也纳写信给伊藤博文，欣喜地写道："吾邦政府终于迈出了具有实权和责任的第一步，实是吾邦千古未曾有过的大美事、大事业"，"于此，他日开设议院也当无忧了。"（注：《伊藤博文传》中卷，引自清明《新版日本官僚制的研究》，东京大学出版会1980年版。）伊藤博文也在担任总理大臣后，致函井上馨说，内阁的成立，"不仅充分巩固了庙堂的基础，而且能够决定直至（明治）二十三年的确定不移的政略"（注：《伊藤博文传》中卷，引自清明《新版日本官僚制的研究》，东京大学出版会1980年版。）。所谓"直至（明治）二十三年的确定不移的政略"，系指1890年正式公布宪法、开设国会以前的各项政略将不可动摇地按君主立宪派的意见行事。
    由于新内阁是在上述政治背景下诞生的，因此它不可能是一次改革封建性官僚制、推行资产阶级官僚制的政变。日本学者曾尖锐地指出：新内阁制"尽管形式上是具备了立宪制形态的近代变革，但本质上它们依然如故地保持着潜在藩阀统治结构的封建性特性。"（注：k5j509.jpg清明：《新版日本官僚制の研究》，东京大学出版会1980年版。）从日本内阁发展史可以看出，在相当长的时期内，萨摩、长州两势力一直控制着明治政府的实权，从第一届至第七届内阁的总理大臣的出身，均由这两派轮流担任就是明证。这种保持两大势力政治上均衡的内阁制，虽然由于总理大臣极大的权力，表面上能够保持内阁的"统一"，但是，给予某一派强大的权力，必然会引起其他派阀的抵制。因此，在表面一统的背后，却充满着派阀之间的权益之争。这就是日本多数内阁内产生不和，以及不断发生削弱总理权限事件的原因。