这是一个重大的政策。这篇诏书要禁断僭服色和民间结社，前者破坏了贵贱等级在服饰上的标识，后者加重了百姓的负担。诏书中把春秋二社与民间结社对立起来，保护官社而禁断私社。从“别立当宗及邑义诸色等社”一句来看，民间结社实际上不只一种，突出的功能似乎是以丧葬互助为主，但都在朝廷的禁断之列。如果联系起来看，民间结社实际上也是破坏或干扰了官社祭祀的严肃性。在高祖时期就希望建立的以官社祭祀为核心的社会基层春秋两次聚会之外，社会上存在的不同性质的民间结社，朝廷的祭祀系统似乎受到了威胁，于是以减轻百姓经济负担为借口予以禁断的政策出台。
    高宗的禁断民间结社的这项政策的效果如何，我们不敢贸然作出判断。《资治通鉴》记录武则天时期的酷吏王弘义的残酷，在追述他个人的历史的时候提及两件事，以证明此人德行一直很差。“衡水人王弘义，素无行，尝从邻舍乞瓜，不与，乃告县官，瓜田中有白兔，县官使人搜捕，蹂践瓜田立尽。又游赵、贝，见闾里耆老作邑斋，遂告以谋反，杀二百余人。擢授游击将军，俄迁殿中待御史”[7]。王弘义告民间结社行为为谋反，这里当然是指他制造了一个巨大的冤案，但结社作斋能被打成谋反，可能说明这种行为本身也是不合法的。此事也许可以说明政府禁断结社的政策依然是在执行中，另外也说明，即使在政府禁断结社的时候，民间依然存在结社活动。
    在武则天时期，出现了另一个方向的运动。即在全国范围内推行官社制度，于是官社不再限于祭祀而成为真正的基层行政组织。《朝野佥载》卷四记载：
    周有逯仁杰，河阳人。自地官令史出尚书，改天下帐式，颇甚繁细，法令滋章。每村立社官，仍置平直老三员，掌薄案，设锁钥。十羊九牧，人皆逃散。而宰相浅识，以为万代可行，授仁杰地官郎中。数年，百姓苦之，其法遂寝。
    逯仁杰实有其人。同书同卷记载，武则天问郎中张元一在外有何可笑事，张回答以“朱前疑著绿，逯仁杰著朱”开始。另外《通志·氏族略》五的入声部有逯氏，并举逯仁杰的例子“唐夏官郎中逯仁杰，河阳人，望出广平及河内。”[8]逯仁杰倡议，宰相推行，一定是经过武则天批准的，而这种官社之制在敦煌文书中确实又有反映。大谷文书2838号就是证明：
    1.乡，耕耘最少，此由社官村
    2.正，不存务农。即欲加决，正属
    3.农非，各决贰拾。敦煌、平康、龙勒、
    4.慈惠四乡，兼及神沙，营功稍少，符
    5.令节级科决，各量决
    6.拾下。洪池乡，州符虽无科责，
    7.检料过，非有功，各决五下。
    8.其前官执祭，咨过长官，
    9.请量决罚讫，申咨。前示。
    10.十六日。
    卢向前先生认为这件文书与上文逯仁杰倡议设立社官之事是互证关系[9]，本文十分同意。这件文书使用了武周新字，那么最晚也是在长安四年（704年）以前，说明这种制度在敦煌至少到武则天晚期还是存在着的。这些社官，一方面还保留着祭社的职能，所谓“前官执祭”就是证明，另一方面，他们还负责农业生产。由于当乡生产没有达到上级的指标，这些社官和村正一起分别受到二十、十、五杖的决罚。这是一件敦煌县的符，对于没有沙州具体指示的洪池乡的社官和村正，县上也决定杖罚五下。[10]
    这些官社与前文所及的官社是有很大区别的。前文的官社只是一个祭祀系统，州县两级长官充任社稷的祭官。天宝四载（745）唐朝命令把风伯、雨师从小祀提升为中祀，各郡县在社坛旁边设风伯、雨师坛，“其祭官准祭社例取太守以下充”[11]说明州县社稷的祭官是由州县长官兼任的。而更基层主持祭社的应该也是由坊正、里正和村正代行。武则天时期的改制，每村设立社官，除了专职祭社之外，还负责其他事务，成了真正的基层行政负责人。这种社官代表的官社才符合宁可先生对社邑作出的判断，是“中国古代的一种基层社会组织”[12]。所有居民都被纳入官社之中，都是官社的成员，它是官府自上而下设立的，并不征求百姓的同意，与民间结社的自愿加入原则毫无共同之处。
    从高宗时对民间结社的禁断，到武则天推广官社，在排斥私社这一点上是共同的。但是，武则天的政策可能是在高宗对私社禁断不力的情况下的新努力，转而利用社这种形式实行对社会基层的统治。《朝野佥载》说：“数年，百姓苦之，其法遂寝”。但似乎不是正式废除。景龙元年（707）十月，朝廷还在禁断私社，“敕，如闻诸州百姓，结构朋党，作排出社。宜令州县严加禁断。”这道敕文，是以开元户部格的方式保留下来的，说明开元时期还在坚持相同的政策[13]。另外，在开元二十年颁行的《大唐开元礼》中关于“诸里祭社稷”主祭是“社官”，应该是武则天时期推行官社的一个佐证。