“冲繁疲难”制度的确立,是清代政治制度史上的一件大事,不仅为地方官缺等级之划分提供了一套全面、合理的操作标准,使延续近两千年的地方行政等级制度达到极致;也对地方道、府、厅、州、县官员的选任、行政素质的变化和任官的生态环境产生深远影响。更为重要的是,该制度还在一定程度上改变了隋唐以来地方官选任制度演变的大势,使选任权力从高度集中部分地转向地方分权。不仅如此,“冲繁疲难”制度的划分标准,对民国时期乃至现今地方行政等第之划分,亦有重要的借鉴作用。
    从20世纪初期以来,有关“冲繁疲难”的研究成果就不断涌现,内容越来越深入和全面。就研究形式而言,大致可以分为四类:第一类,将其作为题补制度的重要一环,在梳理题补制度订立的过程时,论述“冲繁疲难”制度订立的原因、内容和影响①;第二类,把其作为划分地方官缺的一种标准,在对地方官缺进行分类时,论述“冲繁疲难题补缺”订立的过程、分类及其对督抚人事权的影响②;第三类,参考诸多文献,考证清代府、厅、州、县各缺“冲繁疲难”四要素分布情况和繁简等级,补正史记载之错漏③;第四类,也是最重要的一类,专文论述“冲繁疲难”制度订立的背景、过程、结果和影响,并列表分析“冲繁疲难”与“最要缺、要缺、中缺、简缺”之间的关系④。这些成果从诸多方面推进了“冲繁疲难”制度的深入研究,具有很高的学术参考价值。
    然而,就制度发展的逻辑与实际情形而言,任何制度都有一个酝酿、订立、修改、完善的过程,“冲繁疲难”制度亦不例外。然囿于资料限制,现有研究多聚焦于“冲繁疲难”制度酝酿、订立阶段,而对该制度发展演变的过程却鲜有论及。笔者认为,研究一项制度,如果能从长时段出发,考察其出现、变化至最终完善的过程,并从这一过程动态地分析其变化的实质,将有助于我们更好地认识该制度的历史内涵,加深对该制度的深入了解和全面把握。爰作此文,在前人研究的基础上,以档案为中心,结合其他文献资料,就“冲繁疲难”制度调整的过程,包括调整的阶段划分,每一阶段调整的原因、内容、特点,以及调整后的影响,试作进一步探讨,期冀在一定程度上推进对该制度的深入研究。因“冲繁疲难”制度的初步确立是以后演变的基础,故在探讨演变之前,亦对这部分内容作简要论述。
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    ①[日]近藤秀树:《清代の铨选——外补制の成立》,《东洋史研究》第17卷第2号,1956年;刘凤云:《清代督抚与地方官的选用》,《清史研究》1996年第3期;戴逸主编、郭成康著:《18世纪的中国与世界》(政治卷),辽海出版社1999年版,第200—216页。此外,有关清代文官选任制度、地方行政制度以及人事管理制度的一些著作,亦对该制度有所介绍,恕不一一标注。
    ②王志明:《雍正朝官僚制度研究》,上海古籍出版社2007年版,第143—151页。此外,傅宗懋:《清代文官缺分之研究》(《国立政治大学学报》1970年第21期)、王志明:《雍正朝文官保举和题补制度》(《清史研究》2003年第1期)等文章中亦有简要介绍。
    ③刘铮云:《〈清史稿·地理志〉府州厅县职官缺分繁简订误》,台湾《“中央研究院”历史语言研究所集刊》第65本(1994年)第3分。
    ④刘铮云:《“冲、繁、疲、难”:清代道府厅州县等级初探》,台湾《“中央研究院”历史语言研究所集刊》第64本(1993年)第1分;张振国:《清代道、府、厅、州、县等级制度的确定》,《明清论丛》2011年第11辑;董枫:《清代府县级行政单位划等问题的再审视——以乾嘉时期浙江省县级单位划等情况的讨论为例》,《历史地理》2011年第25辑。另[美]施坚雅:《城市与地方体系层级》(施坚雅主编、叶光庭等译:《中华帝国晚期的城市》,中华书局2000年版,第327—417页)、[日]真水康树:《明清地方行政制度研究》(北京燕山出版社1997年版,第121—124页)等著作也有介绍。
    一、“冲繁疲难”制度的初步确立
    “冲繁疲难”作为划分地方官行政等第的标准,在明代就已萌芽。据日本学者真水康树研究,嘉靖年间,明政府为加强地方的人事管理,将地方官分为繁简两个层级,并根据地方形势、官缺职掌之不同,“以‘冲、僻、疲、顽、淳’等十几个概括性的字来表示各地情况。”但因时局的影响,这一制度在明代执行的效果并不理想; 且以十余字概括官缺信息,较显凌乱,字与字之间亦“缺乏充分的规律性”。更为重要的是,这些要素未与选任制度联系起来,作为指导地方官选任的标准,故而只能看成是“冲繁疲难制度的直接的原始形态”①。
    将“冲”、“繁”、“疲”、“难”四字一并提出,并以所占字数的多少作为划分地方官缺行政等第的方法,是在清代雍正年间出现的。
    雍正六年(1728),广西布政使金鉷针对当时各省普遍存在的人缺不宜的现象,提出一套新的划分州县等级的方法。简言之,即根据各州县所处地理位置的冲或僻、政务的繁或简、赋税的完或欠、命盗案件的多或寡等四方面情况,分别定为“冲”、“繁”、“疲”、“难”四个要素。再按所占四要素之多寡,把州县缺划分不同的等级,其中四要素俱全、或兼(包括兼三和兼二)、或专者,定为“要缺”,遇有缺出,令各该省督抚于所属州县内拣选调补;而四项俱无者,定为“常缺”,遇有缺出,令吏部掣签补授②。
    与明代的繁简制度相比,金鉷的建议有三方面突出的特点: 其一,含义清晰。其明确指出,地当孔道者谓之“冲”,政务纷纭者谓之“繁”,赋多逋欠者谓之“疲”,民刁俗悍、命盗案多者谓之“难”。这给各省标识官缺要素进而划分官缺等级,提供了一套清晰的、可操作的标准。其二,官缺等级划分简洁。将官缺分为两等——“要缺”和“常缺”,并指出二者之间的区分,以所占四要素的多寡衡量,占有其中一项及一项以上者为要缺,否则为常缺。其三,与州县官的选任方式联系密切。金鉷提议,州县官之选任分为两种方式,常缺“签掣”,即由吏部每月选举一次,掣签补授,亦谓之“月选”; 而要缺,则由外省督抚于属员中拣选人员,具题调补。
    相较于第一、第二两点,第三点才是金鉷奏折的核心内容,也是其提倡建立“冲繁疲难”制度的目的所在。在金鉷提议之前,清代州县官之选任,均由吏部月选。即遇有缺出,吏部先分列官缺类别,统计出缺额数,再将官缺一一写于竹签上,封固后置入签筒,每月二十五日在天安门外掣签。掣到某签,即补授某缺③。掣签选官,虽能在一定程度上杜绝选官过程中的暗箱操作,保证选任的公平性,但将人和缺的结合完全寄托于抽签者的运气,而不是根据官缺的实际状况,为其选拔合适的人才,显然违背了量才授职的基本原则,不利于地方治理。此时,金鉷提议以“冲、繁、疲、难”四要素为标准,将州县官分为要缺和常缺,其目的是想把州县要缺从月选缺中抽离出来,遇有缺出,不再由吏部月选,而是由外省督抚于属员中拣选补授,以打破州县官尽由吏部月选这一固有的选任方式和权力分配格局。