传统上来说，美国联邦政府在文官录用中，对一般退伍军人、服役致残而又丧失工作能力的退伍军人的配偶以及在服役中阵亡将士的遗孀，在考分和投档等方面都给予优先的考虑与照顾。联邦政府的这种“优待”政策（Veterans Preference），不仅增加了退伍军人及其家属在文官总数中的比例，而且某种程度上是以违反“功绩制”（Merit）原则与牺牲文官素质为代价的。随着文官队伍中退伍军人及其家属比例的增大，优待政策越来越引起了美国公众特别是妇女和少数种族的不满。因此，1978年卡特文官制度改革中，开始实行限制对退伍军人的优待政策。本文试图通过对早期联邦政府非制度性的照顾、两次世界大战后政策性的优待以及1978年开始对上述照顾与优待的限制的论述与分析，以美国退伍军人优待政策的发展变化作为线索，进一步考察文官制度发展过程中所折射出的美国社会的变化。
    一、退伍军人优待政策的历史渊源
    美国联邦政府文官录用中对退伍军人的优待政策，最早可以追述到18世纪末联邦政府在一些官员职位的任命时，优先考虑退伍军人的做法上[1]。然而，这时的做法还仍然属于“非制度性和非政策性”的范畴。关于这一点。美国历史学家怀特（White）进行了专门的论述，他认为：“杰佛逊时代（1801-1829年）以前，在联邦政府官员的任用中，不存在对退伍军人法令性的特殊优待”，但是，他同时也承认，“在联邦政府的军事部门特别是在海关机构的官员任用上，还是存在对退伍军人的非制度性的照顾。”[2]（P395）由于当时还没有一种统一与客观的文官制度，所以，在录用官员中，退伍军人照顾的做法很大程度上有赖于长官的判断与意志。实际上，“直到1865年，联邦政府才第一次在法律上承认在政府官员的任用中对退伍军人的照顾做法。”[3]（P46）1865年3月3日，国会通过修改法令第1754款（Section 1754 of Revised Statutes）。该法令规定，“在联邦政府文职官员的录用中，对那些在服役期间负伤和染病的荣誉退伍军人，实行照顾政策。”[4]此后，关于退伍军人的照顾，便有了法律依据。而且第一次世界大战结束以前，1865年的修改法令第1754款一直是退伍军人照顾政策的核心法律文件。
    不过，即使通过了上述法律，对退伍军人如何照顾以及照顾到什么程度，在当时并没有一个统一的标准。由于该法律通过时美国仍然没有建立统一的文官制度，所以，对退伍军人的雇佣与对普通官员的任用一样，很大程度上还是由长官意志决定的。在这种情况下，“该法律的影响也只能局限在长官对它的理解与兴趣上。”[5]（P1）而且，当时对退伍军人“照顾”的理解，人们的观点与意见也不尽相同。例如，1881年美国司法部长就修改法令第1754款，发表自己的看法。他认为：“根据修改法令第1754款，我们在招募政府文职官员时，对于在陆军和海军服役中负伤和染病的退伍军人应该优先考虑与照顾，但是，在其它方面例如是否录用还要取决于他们的能力以及他们个人是否适合该职位等等。”[6]（P85）这说明，对退伍军人的照顾政策，从一开始在美国就存在着争议。但是，即使在1883年《彭德尔顿法》（Pendleton Act of1883）通过和文官制度建立时，改革的先驱们“也没有把退伍军人的照顾问题放在一个重要的位置上”[3]（P45），而且他们也没有打算扩大前期的照顾做法。实际上，在《彭德尔顿法》中，只有一行文字中提到对陆海军退伍军人“优待”的问题[3]（P47）。值得注意的是，《彭德尔顿法》也没有提到要取消由修改法令第1754款所规定的照顾内容。尽管如此，第一次世界大战以前，由于有上述法律的存在，退伍军人还是得到了政府的照顾，特别是在申请政府公职方面受到了优待。继1865年法律以后，政府又于1876年第一次实行保护退伍军人不受政府减员与解雇影响的政策[7]。该政策规定：如果发生政府临时减员和解雇现象，在考核记录中被认为表现好的荣退陆军和海军人员不受影响，甚至他们的等级与报酬也不受到影响[3]（P47）。此外，1889年，联邦政府又以行政命令的形式，取消了以前对荣退军人在重新恢复原有职务时间上的限制。
    当然，美国联邦政府上述早期对退伍军人的照顾的法律与政策，并没有给美国文官录用比例带来根本性的影响和变化。事实上，在这一时期，每年文官委员会批准的由退伍军人“照顾”政策所录用的文官仅占录用文官总数很小的比例[5]（P2）。例如，1900年，联邦政府根据职位分类录用的文官有7138人，恢复原来职位的有864人，在上述人数中，根据“照顾”政策而录用的退伍军人只有45人，比例低于1%[3]（P48）。这里需要强调的是，尽管早期联邦政府对退伍军人的照顾做法，还没有完全制度化与政策化，但是它还是为退伍军人在联邦政府的求职中提供了许多方便条件，同时也为后来的退伍军人优待政策奠定了基础。