黑人、少数种族和妇女地位的提高，特别是随着联邦政府对他们在就业与求职上的“照顾”和他们在联邦政府文官总人数中比例的上升，又引起了退伍军人的不满。因为“联邦政府在文官录用中对少数种族和妇女的‘照顾’，就意味着减少对退伍军人的‘优待’。”[3]（P52）因此，二者的矛盾不但不可避免，而且随着时间的推移，矛盾逐渐达到了不可调和的程度。如何平衡社会利益的分配，已经成为联邦政府必须解决的问题。在这种形势下，调整或者说是限制对退伍军人的优待政策，也已经成为不可避免的现实。
    1977年1月，卡特入主白宫。卡特来到华盛顿时，恰恰是美国人对“政府的不信任程度达到最高点”、而对“总统的支持率下降到最低点”[18]（P149-159）的时候。卡特为了迎合当时美国人的心理并以自己的“没有受到过政治污染”[19]（P93）为资本，进而对华盛顿的“官僚迷宫”发起一场改革运动。1978年国会通过由卡特总统提交的“文官制度改革法”（Civil Service Reform Act of 1978），决定对文官制度中存在的问题进行全面、系统的改革。在该法案的草拟过程中，卡特总统也提出了对退伍军人的优待政策进行限制的建议。尽管遭到了来自退伍军人利益集团的强大压力，但是国会最后还是通过了该建议的主要部分。这次对退伍军人优待政策改革的特点是，减少对一般退伍军人的照顾，而增加对伤残退伍军人的待遇。其中包括：从1980年10月1日起，对少校以上的退伍军人中没有受伤残者，停止其退伍军人的优待待遇；取消对退伍军人及其家属在文官录用中优先投档的做法。此外还规定：从1979年1月起，对伤残的退伍军人，特别是伤残程度已经达到30%的退伍军人，将给予以下照顾：第一，不用经过竞争考试，他们就可以担任文官职务，并且有权利申请高级文官职位；第二，在政府裁减雇员的时候，他们可以优先留用；第三，他们有权对于不实行上述规定的做法提出意见[20]（P134-135）。
    1978年卡特文官制度改革，基本上确立了联邦政府对退伍军人在政府文官录用中实行有限制优待的政策格局。此后，历届总统包括里根、布什和克林顿等在退伍军人优待政策都没有进行太大的调整。相反，几位总统特别是作为民主党总统的克林顿，却很注意“增加对非洲裔（主要是黑人）、西班牙裔和妇女在联邦政府文官录用中的‘照顾’，以进一步消除种族与性别上的歧视和差异，达到拢络民心的目的”[18]（P197-217）。
    从以上的论述与分析中可见，美国联邦政府文官录用中退伍军人优待政策，在美国两百多年的历史发展中，经历了从无限制优待向有限制优待的发展变化过程。而这种发展与变化，或与世界大战甚至局部战争相关，或与美国社会运动相连。
    但是，无论是无限制优待还是有限制优待，实际上并没有改变这种“照顾”是以违背“功绩制”原则与牺牲文官的素质为代价的这一根本前提。问题的实质在于：无限制优待是把“照顾”对象的全部都放在退伍军人身上，而有限制优待是把“照顾”对象的一部分转移到黑人、少数种族和妇女身上。正如上面我们所看到的，从无限制优待向有限制优待的转变，实际上被“照顾”对象在文官录用中总的比例数（大约50%左右）并没有太大的变化，变化的仅仅是减少了退伍军人的比例，而增加了黑人、少数种族和妇女的比例。
    文官录用中退伍军人“优待”政策与文官制度中“功绩制”原则之间的矛盾，向我们揭示出的事实是：只要优待政策存在，文官录用就很难实现公正与公平。正如著名的美国行政管理学家毛舍（Mosher）所说的：“把公职作为一种报酬手段来酬谢退伍军人，未必是明智之举，而且它还是以牺牲文官的素质和行政工作效率为代价的。”[21]（P219）那么，如果严格执行“功绩制”原则，则势必取消对退伍军人甚至包括对黑人、少数种族和妇女在文官录用中“照顾”的优待政策。但是，如果这样做，又势必会引起上述各阶层特别是退伍军人的反对，进而引起更强烈的社会不满。因此，如何协调“优待”政策与“功绩制”原则二者之间的矛盾，仍然是新世纪美国文官制度改革所面临的一个重要课题。
    [收稿日期]2000-06-16
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