二、两次世界大战与退伍军人优待政策
    1918年第一次世界大战结束后，美国人口比例中退伍军人人数急剧增加，给美国联邦政府实行退伍军人优待政策带来了一个新的契机。在这一新形势下，美国联邦政府对退伍军人的优待政策无论在适用范围与方式上都有很大的发展。
    1919年，国会通过“1919年优待法”（1919 Preference Act）[5]（P6），联邦政府通过国会的法律，对退伍军人及其家属在申请文官时在年龄、身体条件等方面放宽了要求。特别是容许退伍军人可以申请要求一定文化考试成绩的高级文官职位，并给予一般退伍军人在录取时可以比非退伍军人申请人低5分、伤残退伍军人可以低10分的优待[5]（P7）。此外，政府还放宽了对退伍军人在重新恢复原有职务上的许多限制等[8]（P269）。通过这些法案，美国对退伍军人实行无限制照顾的政策正式形成。在此，我们可以把“1919年优待法”作为一个界限，来讨论在此前后联邦政府文官优待政策的演变以及由此而带来的文官队伍构成的变化。
    我们首先看到的一个问题是：“1919年优待法”以后，联邦政府文官队伍中退伍军人及其家属比例急剧增加。据统计，1919年以前，文官委员会（Civil Service Commission）每年仅仅收到大约600-900张退伍军人要求“优待”的申请表，而“1919年优待法”以后，这一数字迅速增加到6000-7000张[5]（P6）。1919年3月到1920年11月，文官委员会大约收到了8万张要求申请退伍军人优待的申请表，其中有7.5万人通过资格审查，6万人通过考试，最后有1.5万人被录用上岗。此外，还有1.5千名退伍军人被容许恢复原来职务[9]（PP115-116）。1919年以前，每年在联邦政府文官录用中，由“照顾”政策所接纳的退伍军人的比例数额是很小的。但是，在“1919年优待法”通过以后，由优待政策而录用的退伍军人的总人数一跃上升到占新录用文官总数的1/4左右[3]（P49）。根据美国联邦政府文官委员会的年度报告统计：1920年，进入文官职位分类行列的退伍军人占当时文官总数的比例是13.6%；1921年，这一比例上升到28.9%；而到1923年又达到了34.1%。而且从1921年到1940年将近20年间，这一比例只有一个年度下降到低于20%[10]（P134）。
    我们看到的第二个问题是：“1919年优待法”以后，由于在联邦政府文官录用中对退伍军人的无限制优待，引起了人们对如何保证“功绩制”原则的思考与担忧。众所周知，美国从1883年文官制度建立以后，就把“功绩制”原则作为文官录用、晋升与加薪的依据。从这个意义上来说，政府对退伍军人的“照顾”和“优待”的做法与政策，实际上在一定的范围内，是以违背“功绩制”原则和牺牲文官的素质为代价的。但是，第一次世界大战之前，由于“照顾”的范围较小，这一问题并没有引起太多的争议。而“1919年优待法”通过以后，政府对退伍军人的“优待”，无论在范围还是在方式上都远远超出了人们的想象，特别是退伍军人在文官队伍中比例的迅速增加，无疑引起了人们的重视。关于这一点，文官委员会的担忧表达了当时一些人的看法。第一次世界大战结束前后，在国会酝酿扩大对退伍军人优待，准备制定新的优待法的过程中，文官委员会提出了强烈的反对意见。1918年，国会就“优待法”进行公开辩论的时候，文官委员会又直接指出：“1883年《彭德尔顿法》，是建立在政府职位平等与竞争原则基础上的，而且任何一个职位都应该选任最能胜任它的人来担任。然而，扩大对退伍军人的优待，实际上就等于承认军事机构可以不遵守这一原则。”[11]（P18）当然，文官委员会的意见并没有能够阻止“1919年优待法”的通过。但是，法案通过后，文官委员会仍然对该法律可能造成的不良后果阐述了他们的看法。他们认为：“政府对退伍军人优待所作出的努力，尽管可能不会马上出现它的最不良的后果，但是，从长远上来看，它会减低政府的工作效率。开始时，我们可以优待大批退伍军人，而且我们可能还有一些措施或办法来保障‘竞争’。然而，几年以后，当政府雇员过剩特别是当退伍军人中那部分能力最强的人已经自己能够选择自己职业的时候，留给我们最担心的问题，将是文官素质低下的问题。”[12]（P17）换句话说，文官委员会担心的是，“‘1919年优待法’对美国文官制度产生的危害，可能不是在当时而是在未来”[13]（P16-19）。
    然而，1920年以后，文官委员会对退伍军人优待政策的态度又发生了很大的转变。在1920年的年度报告中，文官委员会没有再提及优待政策可能产生的“副作用”问题。相反，他们关心的是，“如何努力使大批退伍的陆海军军人在政府中尽快得到职位。”[14]（P14）而且，1920年文官委员会年度报告中，他们还引用了美国退伍军人协会的一些文件。有些文件，恰恰是赞扬关于文官委员会是“如何帮助退伍军人在政府中得到职位的”[3]（P49）。文官委员会对退伍军人的优待政策的态度会在一夜之间由反对转为支持，是一个需要认真研究的问题。造成这种转变的原因，我们可以从以下几个方面来进行分析：
    其一，文官委员会受到了来自社会的压力。传统上来说，美国人提倡人权和珍惜人的生命，反对战争，特别是反对无谓地牺牲人的生命。但是，为了国家利益，有时政府又不得不组成军队参加战争。因此，青年人参军，一方面被认为是他们对国家的责任和义务；另一方面也被看成是一种奉献精神和行为。基于这种价值观念，荣誉退伍军人、残废军人和阵亡的将士及其家属受到了社会的广泛尊敬和同情。因此，联邦政府对退伍军人的优待政策，在社会上得到了广泛的社会阶层的拥护。所以，社会的压力是文官委员会不得不考虑的一个因素。
    其二，文官委员会受到了来自政府内部的政治压力。文官委员会自1883年成立以来，一直是美国联邦政府的主要人事管理机构。因此，从行政管理的角度来说，委员会所关心的是如何遵守“功绩制”原则与提高政府的工作效率，这也是为什么当初他们反对无限制地扩大对退伍军人优待政策的主要原因。但是，从政治角度来说，尽管文官委员会是由两党组成的独立机构，但它仍然是一个直接隶属于总统的机构。而在退伍军人优待政策上，当时的国会和总统都是持支持态度的。总统的态度又不能不影响到文官委员会的态度，而国会的压力也是文官委员会不能不考虑的另一个因素。