二、苏联工农检查院的党政双重监督职能
    1923年4月，召开了联共（布）第十二次代表大会，根据列宁的建议对工农检查院进行了 改组。在代表大会通过的《关于工农检查院和中央监察委员会的任务》的决议着重指出 ，工农检查院和中央监察委员会在组织上“应该相互结合”，共同完成所担负的改进国 家机关工作的任务。成立了工农检查院和中央监察委员会的联合机关。这样，工农检查 院由受国家最高行政机关的领导变成直属于党的最高领导机关的组织。在此后的党的代 表大会和代表会议上，工农检查院都向党的会议作工作报告，由党的会议直接做出决议 ，部署工农检查院的工作。这一变动使工农检查院处于党的领导机关的直接领导下，是 对工农检查院的独立检察权的削弱。联共（布）第十二次代表大会闭幕后不久，中央监察 委员会主席团主席古比雪夫被任命为工农检查人民委员部主任委员。
    从联共（布）十二大到十七大的11年中，国家监察机关在组织机构上没有变动。在发挥 职能作用上，首先在政权建设和经济建设中发挥了积极作用。对此，契尔年科著的《党 和国家机关工作问题》一书做了很多叙述。一是进行了反对官僚主义的斗争。1924年一 年，仅俄罗斯联邦的51个省就向工农检查院提出了17，000封上诉信。其中61%是针对官 僚主义和拖拉作风的。经过调查，80%的指控是正确的，并得到解决。二是在改进机构 和机关精减方面发挥了作用。在明确机关工作人员的职责，简化办事层次，整理档案材 料、统一报表等方面作了大量的工作。同1922年相比，1926年由国家预算拨款的机关编 制大大精简了。经过研究，仅财政和商业这两个人民委员部撤销了230个分支机构和188 个领导职位。三是在实现社会主义工业化和农业合作化的过程中，国家监察机关深入劳 动、生产领域，监督经济计划的执行，促进了正确地贯彻党和政府的指示，纠正了不执 行党的决议的现象。
    这段时间，正是联共（布）党内斗争激化时期。直接受党的最高领导机关领导的国家监 察机关也参与了对托洛茨基反对派、萨普隆诺夫集团、布哈林集团等党内不同派别的审 理工作，为粉碎他们出了力。由于这场斗争的结局是形成了斯大林个人集权统治，国家 监察机关实际起到了帮助集权制形成的作用。国家监察机关还参与了清党。1929年4月 召开的联共（布）第十六次代表会议做出了总清党的决议。并责成中央监察委员会--工 农检查院进行这一工作。“在1928年到1930年间，由于清洗国家机关中异己分子和官僚 主义分子的工作集中在工农检查人民委员部里，因此，工农检查人民委员部又加添了很 多特别重要的任务。”[5]（P290）这次清党，清除了一些混进党内的异己分子、蜕化分 子，对纯洁党的队伍起到了一定的作用。但是，清党扩大了打击面，把一些犯有某种错 误但仍属教育问题的党员不分青红皂白地开除党籍，而且，斯大林还利用清党打击持不 同观点的同志，排斥异己。国家监察机关在清党中的作为对助长斯大林的个人崇拜，破 坏党内民主生活，是应该负有责任的。在1930年6月召开的联共（布）第十六次代表大会 通过的《关于中央监察委员会--工农检查院的总结报告的决议》中写到：“在社会主 义进攻广泛展开、阶级敌人反抗加强的情况下，中央监察委员会--工农检查院十分警 惕地维护了党的队伍在列宁主义旗帜下的统一，坚决为贯彻党的总路线进行了斗争，消 除了‘左’倾分子、右倾机会主义分子和调和主义分子对总路线的歪曲，并粉碎了一切 派别活动。”[6]（P137）从这段总结中我们可以看出，国家监察机关参与党内斗争，并 在其中发挥了积极作用。
    在苏联党和国家政治生活中，由于党和国家监察机关不能有效限制个人权力的膨胀和 个人崇拜的滋长，致使中央集权体制到30年代逐渐形成。而中央集权体制与具有独立权 利的检察机关是不相容的，这就必然导致监察机关职能的削弱。这在联共（布）十七大上 充分表现出来。1934年1月召开的联共（布）第十七次代表大会做出了撤销工农检查院的 决定。这一组织上的变动是苏联国家监察机关演变史上带有转折性的事件。在十七大关 于“组织问题”的决议中写道：“为了加强监督政府决议的执行和巩固苏维埃纪律，必 须实行下列组织措施：（1）将苏联人民委员会执行情况检查委员会改组为苏联人民委员 会苏维埃监察委员会，委员会的人选由党代表大会提名并经苏联中央执行委员会和人民 委员会批准，机关设在中央所在地。在各共和国、边区、省设常驻代表，代表由苏维埃 监察委员会任免；（2）撤销已经起过积极作用的工农检查人民委员部，并将其机关移交 苏联人民委员会苏维埃监察委员会；（3）任命一名苏联人民委员会副主席为苏维埃监察 委员会领导者。”决议还规定；“将企业中工农检查院基层机关的一切权限以及对工人 供应部、工厂工人合作社、区消费合作社和市消费合作社中监督机关的领导责任移交工 会。”[6]（P392）1934年2月11日，苏联中央执行委员会和人民委员会又用决议的形式承 认了以上内容，并通过了苏维埃监察委员会组织条例。
    联共（布）第十七次代表大会对国家监察机关机构及制度做了很多重大的原则性的改变 。这些改变是：第一，结束了1923年以来的国家监察机关与党的检察机关合并的局面， 使新成立的苏维埃监察委员会归属于苏联人民委员会领导。这虽然结束了党的领导机关 直接领导国家监察机关的局面，但并不是对1923年以前的国家监察机关的独立监察权的 恢复。由于决议又规定任命一名人民委员会副主席为苏维埃监察委员会领导者，苏维埃 监察委员会的人选要由党的代表大会提名，这就使监察机关既受制于党的机关又受制于 行政机关，进一步削弱了它的独立监察权。
    第二，变职能制为一长制。在联共（布）十七大之前，国家监察机关实行的是职能制， 即建立从中央到地方的一套独立的职能机构来行使监察的职能。十七大把职能制说成是 资产阶级的理论，是资产阶级国家机关中流行的管理方法，应予取消，而采用一长制。 在一长制的管理体制中，改变了国家监察机关的独立的组织系统，地方的组织机构被撤 销，而只在各地方设常驻代表，或称特派员，而企业中的检察机关都成了工会的附属物 。这也是对独立的监察权的削弱。同时，由于监察队伍的削减，阻塞了工农群众参加国 家管理的渠道。也是对国家监察机关建立初期，列宁关于人民群众参加国家管理原则的 违背。
    第三，变全面监督为“对中央执行情况的监督”。按照批准的组织条例，苏维埃监察 委员会的任务是：（1）预防破坏对政府决议和命令的执行；（2）揭露不执行决议和命令的 具体责任者；（3）揭露机关工作中的缺点。斯大林在十七大上说：“现在我们需要一个 不以监察所有一切为目的，而能把自己的全部注意力集中于监督工作，集中于检查苏维 埃政权中央机关决议的执行情况的组织。”[7]（P329）在十七大之前，国家监察机关的 监督是对国家机关活动的全面监督。列宁指出：“工农检查院是为我们的一切国家机关 而设的，它的活动应毫无例外地涉及一切国家机关：地方的、中央的、商业的、纯行政 的、教育的、档案的、戏剧的等等，--总之，各机关无一例外。”[3]（P706）斯大林 也曾指出，对于被监督的人员，“不要怜惜个别人物，无论他们身居什么职位，所怜惜 的只是事业，只是事业的利益。”[8]（P325）十七大之前，监督检查执行情况是国家监 察机关的监察任务之一和监察任务内容之一，经过十七大，变成了全部内容。为了加强 对党和政府的指示的实际执行情况的检查，1930年12月24日，苏联中央执行委员会和人 民委员会通过决议，设立了专门的执行情况检查委员会。十七大把这一机构改为国家监 察机关，把它的职能作为国家监察机关的全部职能。这显然使国家监察机关的职权范围 大大缩减了。这一变动，使中央机关的决策等一些内容就不在监督之列了。
    党的十七大闭幕之后不久，1934年12月1日，联共（布）中央政治局委员、党的卓越领导 人基洛夫被暗杀。由基洛夫事件引起的大规模的肃反工作持续了4年之久。由于斯大林 在肃反工作中犯了扩大化的严重错误，株连几百万人，几十万人丧生。其中只有极少数 是反革命分子，绝大多数是无辜被杀的，使党和国家损失了大批各方面的优秀人才。对 于这样的给党和国家造成巨大灾难的事件，国家监察机关已经无力监督、限制和制止它 了。