二
    在对外贸易中，关税起着一种非常重要的调节作用，同时也是一个国家履行其主权职 能的象征。一般而言，在一个主权国家统辖的范围内，关税应该是统一的，否则就会对 国家贸易的开展产生消极的影响。在邦联时期，美国尽管是一个独立的主权国家，但能 够体现主权意义的许多权力并不在中央政府，而是在地方政府。按照《邦联条款》的规 定，各州可以行使一个独立政府意义上的许多权力（注：按照《邦联条例》第二条规定 ：“凡未经本邦盟召集之国会明确授予合众国者外，各州保留其主权、自由与独立及所 有权能、领域与权利。”见汉密尔顿等著：《联邦党人文集》，附录，第444页。）。这 一点尤其在关税问题上表现的最为明显，各州拥有完全不受中央政府限制的自主性。
    正是拥有征税权，各州对进口品征收的关税是各不相同的，幅度从5%到25%不等。1783 年英国议会颁布了新的航海条例之后，许多州纷纷通过对英国进口品征收关税来进行报 复。罗得岛对英国商品征收3倍的关税。宾夕法尼亚州议会1785年通过了对英国进口品 征收关税的法案，该法案后来成为1789年国会通过第一个全国关税法的原型。7个州通 过立法，对英国船只进入它们的港口以及商品征收从价税，税率从5%到8%不等。一些州 通过法令，对其他外国进口品征收从2%到4.5%的关税。新英格兰的3个州甚至禁止英国 的商船出口美国的产品，以此强迫英国商船在卸下所装载的货物之后，然后空船退回另 一个港口。据美国官方报告称，按照新罕布什尔、马萨诸塞和罗得岛等州通过的法律， 英国臣民完全拥有或部分拥有的船只，被禁止在这些州装载它们或合众国其他州所出产 或制造的任何商品。对违犯规定者，船只将被捕获，货物将被没收。宾夕法尼亚州通过 法律，对未和美国签署商约的所有国家的商船，每吨征收4先令6便士的关税。马里兰州 对除英国之外的所有国家的商船每吨征收1先令的关税，对英国商船每吨征收5先令。弗 吉尼亚州对英国商船每吨征收6先令的关税，而对其他国家的商船只征收3先令。北卡罗 莱纳州对进入该州港口的英国商船，每吨征收5先令的关税，而对其他国家的商船只征 收1先令的关税。（注：See Report on the Commercial Relations of the United States with All Foreign Nations,Senate,34[th]Congress,First Session,Vol.Ⅰ，Washington:A.O.P.Nicholson Printer,1856,pp.7～8.）美国对英国采取报复性关税无 疑是必要的，但由于税率的不统一，从不征收任何关税到征收100%以上的关税，结果只 能把英国商船吸引到那些自由港或征收关税较低的港口，它们所装载的货物从这些港口 再涌入各地市场。因此，税率的差异性抵消了报复英国对美国贸易限制所产生的作用。
    由于各州对外国进口品征收的税率不一，这样就容易导致这些进口品或者通过征收关 税低的州流向征收关税高的州的市场，或者通过拥有良港的州流向其他州的市场，不管 是通过何种途径，都会引发州与州之间的商业竞争。第一个途径会损害向进口品征收高 关税州的商业利益；第二个途径会因再出口的外国商品已经包含着某州的税收而增加了 其他州消费者的负担。当然，处于“屈从地位的州”不会甘愿受损，同样会利用手中的 资源来维护自己的利益，州与州之间的竞争由此加剧。马特森在谈到这一问题时指出： “拥有主要港口城市的州，尤其是纽约和马萨诸塞，利用了它们在国际贸易和地区市场 上所具备的优越地位，向邻州进入它们港口的船只征收差别税，而经济力量较弱的州却 通过完全取消税收把贸易转向它们的市场，这样到1785年年中就确定了州与州之间竞争 的参数。”（注：Matson,“The Revolution,the Constitution,and the New Nation” ,in Engerman and Gallman,eds.,The Cambridge Economic History of the United States,Vol.Ⅰ，p.380.）1785年初，纽约议会通过了一项法令，对来自其他州的所有商 品征收5%的附加税，这样就使进入纽约市场上的他州商品的价格提高，以此抵制对本地 同类产品的冲击。自1784年以来，纽约对英国进口品在这里重新出口征收的税款翻了一 番。宾夕法尼亚州和马萨诸塞州同样自恃拥有良港而采取了类似的政策。这种地方保护 主义尽管主要还是针对外国产品的，但当扩展到其他州的产品时，却引发了州际之间的 商业战争。1785年，罗德岛的普罗维登斯港的商人抱怨，由于纽约和马萨诸塞州对来自 他州的商品征收高税收，他们实际上从贸易中蒙受巨大损失。新泽西州和康涅狄格州原 来向纽约市的市场提供大多数农产品，1787年纽约议会通过法令对来自这两个州的农产 品征税，还使用其他方式阻挠这些产品的输入。新泽西州随即采取报复，对纽约为保证 其海港安全所购买的一种灯塔，每年征收1800美元的税款，新伦敦的商人也举行集会， 保证在12个月的期限内不向纽约发货，违者处以250美元的罚金。此外，像新泽西、康 涅狄格和特拉华等缺乏具有优势港口的州，实行粮食价格自由浮动和输出不受任何限制 的政策，以此吸引外国船只前来经商，与此同时，阻止原料输向那些对其他州商品征收 重税的州，一方面对这些州的制造业构成打击，但更重要的是鼓励本州制造业的发展。 此外，州与州之间的商业上的竞争成为邦联内部发生冲突的一个重要根源。用汉密尔顿 的话来说：“处境较差的州，渴望摆脱不利的地位，并且分享比较幸运的邻州的利益。 每个州，或独立的邦联，都会实行一系列独特的商业政策。这样就会造成差别、特惠和 排外，从而引起不满。”（注：汉密尔顿等著：《联邦党人文集》，第31页。）这样的冲 突对维护一个独立国家主权的完整性构成了很大的威胁。
    邦联时期不统一的税率对美国内外贸易造成的损失是有目共睹的。邦联国会屡屡要求 制订一个全国的统一税率。1781年2月，邦联国会建议对所有进口商品的价值征收5%的 永久统一国税，但因北部几个州议会的反对而未能通过。1783年和1785年邦联国会再次 提出类似建议，因为只要得不到所有州的一致同意，这些建议就不能变成对各州行为有 所约束的法律，所以在一些州的反对下均遭否决。其实，一些州同样意识到这一问题的 严重性。根据《大陆会议日志》的记载，由查尔斯·平克尼、梅兰克顿·史密斯和约翰 ·亨利等人组成的委员会1786年10月23日报告，有些州议会建议授予邦联国会“禁止使 用属于尚未与合众国签署正式商业协定的国家之臣民或由其驾驶的船只将任何商品输入 合众国的任何地方以及从这些地方被出口的权力，期限为15年”，还建议授予邦联国会 “禁止外国、王国或帝国之臣民把不属于他们主权统辖范围内的产品或制造品的任何商 品输入合众国的权力，除非得到条约的许可”，但许多州对把这些建议变成共同遵守的 法令持有一些附加性条件。（注：Journals of the Continental Congress,1774-1789 ,Vol XXXI,August 1,1786 to December 31,1786,p.907.）据该委员会考察，1785年6月 23日，新罕布什尔州通过法令，建议授予邦联国会“通过限制或征税来管理贸易的全权 ，期限为15年”，不过要等所有其他州做出类似之举后，这一法令才可付诸实行。北卡 罗莱纳1784年6月2日授权其代表同意和批准这样的条款，即授予邦联国会“禁止输入所 有外国商品”，用美国公民船只运送的货物例外。（注：See Journals of the Continental Congress,1774-1789,Vol.XXXI,August 1,1786 to December 31,1786,p.908.）因此，北卡罗莱纳州的代表理查德·多布斯·斯佩特同年7月14日向邦联国会提 出了已经由北卡罗莱纳州议会批准的七项法案，其中包括授予邦联国会“对外国商品征 收关税的权力”以及“管理本州与外国贸易的权力”等（注：See Journals of the Continental Congress,1774-1789,Vol.XXX,January 2,1786 to July 31,1786,p.586 .）。一些州也提出了类似的建议，但均因各州达不成统一意见而最终未果。华盛顿1788 年在写给曾参加美国独立战争的法国友人拉法耶特的信中不无感触地谈到了对这种状况 的无可奈何，他说：“就我们而言，考虑制订商业法规将是毫无用处的。一个州通过了 禁止某种货物输进的法律，而另一个州却为这种货物的进入大开方便之门。一个州议会 建立了一项制度，而另一个州议会却使之失去效率。”（注：Quated in Samuel FlaggBemis,Jay's Treaty:A Study in Commerce and Diplomacy,New Haven:Yale University Press,1962,p.34.）华盛顿说这番话时制宪会议已经召开，要不要废除《邦 联条例》正处在激烈的辩论之时，所以他的话表明，邦联制显然已经到了必须被取代的 地步，否则合众国就很难走出制约国家经济发展的“瓶颈”。
    三
    美国独立后，邦联政府希望尽可能地与外国政府通过谈判达成通商协定，一方面扩大 美国开展对外贸易的渠道，另一方面通过在经济上与外国建立友好合作关系为美国的发 展提供一个有利的外部环境。1784年4月2日，邦联国会决定与俄国、德国、普鲁士、丹 麦、汉堡、英国、西班牙、葡萄牙、意大利等国进行通商条约的谈判。国会要求谈判应 该遵循的基本原则如下：一是“每一方都有权用自己的船只携带自己的产品、制造品和 商品到对方的港口，然后从这些港口再装上对方的产品和商品，在这两种情况下，只缴 纳与最惠国相同的税”。二是“合众国与大国在美洲拥有的属地之间应允许直接和类似 的往来；如果做不到这点，那么合众国与这些属地的某些自由港之间应允许直接和类似 的往来；如果上述两者均不能实现，应准许合众国用自己的船只载运这些属地的产品和 商品直接到本国，合众国亦可用自己的船只把自己的产品和商品直接运送到这些属地； 最后，这些属地的居民亦可用自己的船只装载自己的产品和商品到其他国家的自由港， 亦可把合众国的产品和商品直接装运回来”。三是“在所有上述条约中以及这些条约所 引起的各种情况中，这些联合的诸州根据邦联宪法的原则将被视为一个国家”。此外， 国会还对签约方在战时与和平时期所承担的义务提出了一些具体的建议。在这些原则的 基础上，国会要合众国驻欧洲的公使通知那些已经提出或将要提出与合众国进行通商协 定谈判的大国，“美国希望在完全互惠和平等的条件上签署诸种协定”（注：Journalsof the Continental Congress,1774-1789,Vol.XXVⅡ，May 11,1784 to December 24, 1784,pp.180～184.）。实际上，与外国进行的通商条约谈判根本难以按照邦联国会提出 的原则进行。
    按照《邦联条例》的规定，中央政府拥有与外国谈判和签署任何条约的基本权力，但 由于各州在商业政策上各自为政，可以不受任何限制地制订和执行符合自己本州利益的 对外贸易政策，至于这些政策是否与国家的整体利益相一致，各州并不加以认真考虑。 因此，当邦联政府派出的代表在与外国进行谈判时，他们实际上缺乏讨价还价的能力， 更无法以整个国家资源来作为施加给谈判对方的一种压力，以利于达成符合自己利益条 款的筹码。邦联国会的一份日期为1785年3月28日的文件指出：“如果每个州的议会采 取自己的措施，在他们看来，许多非常明显的不利条件由此而生。他们的理解是，对于 13个各自为政的不同议会来说，很难对于一个条约形成一致的解释，采取相同的措施， 使之生效以及在满足这些大国的原则之上执行几个行动计划，与此同时也很难维护这个 联盟的和谐与利益。……如果几个州对它们出口到这些大国港口的特定产品征收不同的 税，或者对这些大国要么由合众国公民拥有或驾驶的船只载运，要么由这些大国臣民拥 有或驾驶的船只载运的输往每个州的产品或制造品征收不同的税，他们认为，这将导致 与每个州商业往来在税收上的类似差别对待，由此使这些条约的目的失败，助长了那些 希望从它们的窘境中获益的人的阴谋。”（注：Journals of the Continental Congress,1774-1789，Vol.XXVⅢ，January 11,1785 to June 30,1785,p.202.）
    这份文件涉及到的这些现象显然严重地阻碍了美国与其他国家进行通商条约的谈判。 研究美国早期外交史的著名学者珀金斯指出：“因为各州保持着非常大的权力，费城的 中央政府不能征税，不能有效地进行讨价还价，不能向其他国家保证，它达成的任何协 定实际上被各州所遵守，不能形成一种统一的商业政策以从其他国家获得特许权，不能 保持一支有效的陆军或海军力量。”（注：Perkins,The Cambridge History of American Foreign Relations,Vol.Ⅰ，p.56.）邦联国会派出的谈判代表在这方面更是有 着切身的体会。英国是美国的主要贸易伙伴，美国的绝大多数进出口业务是与英国进行 的，因此，与英国达成一项通商协定对美国发展对外贸易少受限制或不受限制至关重要 。1785年2月，亚当斯奉国会之命出使英国，与英国谈判达成一项商业条约是他奉命承 担的主要任务之一，亚当斯为实现这一目标竭尽全力，但还是无果而终。他曾经试图使 英国人相信：“正是英国的利益使它抱有与美国通商的思想，如果英国采取强硬政策， 那么美国便与其他国家进行贸易，或是建立自己的工厂。”（注：Quoted in Harold Underwood Faulkner,American Economic History,Fifth Edition,New York:Harper &Brothers Publishers,1943,p.147.）英国人对亚当斯的这种“要挟”并不在乎，他们 深知，如果美国继续保持这种“一盘散沙”的状况，贸易报复仅是嘴上喊喊而已，很难 转换为实际行为。一个英国人讥讽地说：“美国人能够做什么？他们既无政府，又无权 力。英国可以关闭他们所有的港口……”（注：Quoted in Thomas G.Paterson,J.Garry Clifford and Kenneth J.Hagan,American Foreign Policy,Vol.Ⅰ，Massachusetts:D.C.Heath and Company,1988,p.27.）对于英国人的这种傲慢态度，亚 当斯描述道：“即使有一位天使对这个国家宣布，我们各州将团结起来进行报复，实行 禁运，或同法国进行贸易，他们也不会相信。”（注：Quoted in Paterson,Clifford and Hagan,American Foreign Policy,Vol.Ⅰ，p.28.）英国之所以敢对美国的通商给予 肆无忌惮的各种限制，显然不用担心合众国中央政府有能力采取相应的报复措施。当时 的英国首相谢尔本勋爵大力提倡对美洲前殖民地的商业往来实行严厉限制，他声称：“ 美国不能进行报复。使美利坚合众国采取一个国家的行为是一件不容易的事情。”（注 ：Quoted in Perkins,The Cambridge History of American Foreign Relations,Vol. Ⅰ，p.57.）此外，英国还设想，只要每个州管理自己的贸易，它们之间就存在着激烈的 商业竞争，与美国达成任何商 业协定只会削弱英国利用这种内部竞争而从中渔利的能力。所以亚当斯很快认识到，商 业关系如果不处在强有力的中央政府的控制之下，美国将继续受害于英国不公正贸易的 限制。1785年5月8日，他在致邦联政府外交部长约翰·杰伊的信中明确表明：“国会似 乎早就清楚这些不利于我们繁荣的障碍，但各州似乎依然没有引起足够的注意来消除它 们。人们很难设想，国会在任何时候与任何外国列强签署在各州之间是不平等的和偏袒 的或者对其中任何一州具有压制性的任何商业协定；显而易见，从国家的局面来看，任 何这样的条约从来不可能实现或者持续太长。”（注：The Annals of America,1784-1 796,Organizating the New Nation,Vol.3,Encyclopedia Britannica,Inc.,1976,p.22 .）
    1785年3月，杰斐逊出使法国。法国尽管在战争期间已经与美国签署了通商条约，但战 争结束后局势发生了很大的变化，美国希望继续保持与法国在商业上的友好合作关系， 促使法国在贸易上对美国做出让步，并希望法国能够在美国对外贸易上取英国地位而代 之。杰斐逊为达到这些目的做出了不懈的努力，但效果甚微。如他试图说服法国对美国 进口品降低关税，但未能如愿。法国在战后对美国的外部商业活动进行所谓的重商主义 限制是杰斐逊不能成功的障碍，但邦联政府不能拿“停止贸易或对贸易征税”来进行报 复显然助长了法国对美国贸易的限制。杰斐逊1784年在致霍雷肖·盖茨的信中建议，美 国诸州应该“赋予国会管理它们商业之上的权力，这样就可使它们对任何也许希望在不 平等条件下控制其贸易的国家实行报复，能使它们通过类似像英国航海条例的立法”（ 注：Quoted in Merrill D.Peterson,“Thomas Jefferson and Commercial Policy,1783-1793”，in The William and Mary Quarterly,3d Series,Vol.XXⅡ，No.4.October 1965,p.590.）。所以，在杰斐逊看来，出于管理对外贸易的目的，邦联政府的 权力首先要得到加强。1785年6月17日他在致詹姆斯·门罗的信中谈到了对与外国签署 通商条约的一些思考，其中认为：“我在订立条约方面的主要目标是，把各州的商业从 各州手中拿过来，在我国宪法不完善的规定允许的范围内，置于国会监督之下，直到各 州按照新的公约使这些规定更为完善为止。”（注：Quoted in Paterson,Clifford andHagan,American Foreign Policy,Vol.Ⅰ，p.29.）杰伊1785年考察了与普鲁士的草约后 ，致信美国谈判者说，按照他的意见，在签署更多的商业协定之前，“美国应该形成和 采纳一种管理美国贸易的制度”。他认为，“这样的条约应该符合合众国的制度，而不 是合众国的制度应该适应这样的条约”。否则，在讨论出口税、差别税、禁止进口和船 运管理时，这些条约会使美国“陷于窘境”（注：See Alfred E.Eckes,Jr.,Opening America's Market:U.S.Foreign Trade Policy Since 1776,Chapel Hill and London: North Carolina Press,1995,p.8.）。
    亚当斯、杰斐逊、杰伊等人的努力尽管成效不大，但他们在国外的遭遇给国内不断地 传递回这样的信息，即如果国会没有明确的管理全国商业的权力，那么与美国对外贸易 联系密切的国家将不会认真与美国进行签署通商条约的谈判，相反还会利用合众国中央 政府的软弱设置一些美国在扩大其贸易关系时难以克服的障碍，其结果自然是使美国经 济蒙受损失。在美国朝野都十分重视商业的时代，这样的信息不仅激发起美国人的爱国 主义精神，而且直接推动了国内体制的变革。在邦联国会，由埃尔布里奇·格里等人组 成的委员会1784年4月22日提交的决议案指出：“人们将必须承认，如果合众国不能作 为一个国家行动，以及不被外国列强看作是这样，如果出于这一目的的国会未被授予能 够保护商业的权力，合众国在贸易上将永远不能得到互惠好处；没有这样的互惠，我们 的对外贸易肯定会下降，最终会化为乌有。”（注：Journals of the Continental Congress,1774-1789,Vol.XXⅥ，January 1,1784 to May 10,1784,p.270.）在北部诸州 中，许多人之所以赞成一个强有力的中央政府，其所持的一个重要理由是，这样的政府 将有能力与英国等国进行通商条约的谈判。1786年9月，民族主义者在安纳波利斯集会 ，提出建立“在商业往来和管理上的统一制度”，明确表达了要求形成一个具有权威的 中央政府的强烈意愿（注：See Matson,“The Revolution,the Constitution,and theNew Nation”，in Engerman and Gallman,eds.,The Cambridge Economic History ofthe United States,Vol.Ⅰ，p.383.）。在纽约，贸易和联邦主义“似乎是密切联系在一 起”。研究这一时期纽约状况的专家怀尔德·斯波尔丁写道：“在艰难时期，任何其他 的症状都没有比商业萧条对政治发生如此明显的影响。这是一种到1787年联邦主义者组 织所给予的刺激，是他们对一个足以强大地保护美国商业的联邦政府的鼓动。”（注：E .Wilder Spaulding,New York in the Critical Period,1783-1789,New York:Columbia University Press,1923,p.9.）1787年10月，兰伯特·卡德瓦拉德写道，宪法 提供的好处之一是，它将使新泽西“可从我们与外国列强的贸易管理中得到巨大的好处 ，这些列强一直利用我们的软弱之机，把一切都用来实现自己的利益”（注：Quoted inVarg,Foreign Policies of the Founding Fathers,p.55.）。实际上，到1785年以后 ，邦联制的缺陷已经充分暴露出来，适应美国经济发展的体制改革已成为大势所趋，国 内各个经济集团都在关注这一趋势的发展，他们逐渐在不同的改革方案中达成了基本的共识。