二
    19世纪末20世纪初现代社会保障制度在欧洲尤其是德、英两国兴起的原因，总的来说 可分为经济、政治以及人们对待社会保障的态度三个方面。现代社会保障制度在欧洲兴 起的经济方面的原因概括起来主要有以下几点：
    第一，19世纪末20世纪初欧洲各国社会问题普遍严重。贫困问题是具有广泛性的主要 社会问题。20世纪初，英国的4300万总人口中的3800万人是生活贫困者。根据德国帝国 统计局的计算，在1894-1902年间，德国一个5口之家的平均生活费为每周24马克40芬 尼，而当时平均每名工人的周工资仅为21马克10芬尼。[9]失业是威胁人们的另一个社 会问题。19世纪末20世纪初伦敦工人的失业率为20%。[9]工人的工作条件极端恶化，19 世纪70年代，普鲁士矿工的工伤死亡率为2.77‰，煤矿工人工伤死亡率还要高，为2.82 ‰。1906年，法国北部库尔里耶煤矿因事故共夺去1100名矿工的生命。下层人民的健康 状况恶化，布尔战争时，25%的英国应征者身体不合格。1871年一年，伦敦16家医院共 收治55000名病人。严重的社会问题引起民众的强烈不满。他们要求政府采取措施，解 决社会问题，建立起比较稳定的生活环境。[10]其实，自工业革命兴起以来，随着社会 贫富悬殊的日益扩大，贫困问题就已经在欧洲资本主义各国广泛存在了。只是处在19世 纪末20世纪初这个资本主义由自由竞争向垄断过渡的时期里，贫困问题比以往任何时候 都显得尤为突出，已经成为欧洲各国严重的社会问题。
    第二，现代社会保障制度的标志--社会保障的政府机制的形成，或者说导致政府介 入社会保障的原因非常复杂，而且相对于某一个国家而言，在很大意义上还与该国特定 的文化、历史、经济与社会背景有关。总的说来，自人类社会有史以来，对老、弱、病 、残等社会特殊群体保障的责任主体的认可，是一个历史的渐进过程。首先，责无旁贷 的最原始、最古老的责任主体是家庭。家庭是丧失劳动能力人员经济保障的最原始和最 基本的保护单位。但家庭的力量毕竟是有限的，而且在进入现代工业化社会和高度城市 化社会后，家庭在弱者群体的保障能力上已非常有限。虽然保障的家庭机制仍然要保持 相当长的时间，但毕竟无法承担主要角色了。其次，是社会劳动者的互助组织和互助机 制。在工业化的进程中，在政府对贫困问题尚未做出正式安排之前，劳动者的互助组织 首先发挥了十分重要的作用。在一定意义上为政府介入起到了先驱作用。但由于工业化 、城市化以及市场经济的固有特征，使群众性的互济互助组织无法承担起主要角色。再 次，市场机制的风险保障。由于其非强制性的自愿决策的特征，无法克服其所固有的逆 向选择弱点，也使其无法成为对老、弱、病、残这样社会特殊群体抵御风险，实现经济 保障的主要形式。[11]在市场经济条件下，由于市场机制这只“看不见的手”无法增进 公共利益、实现公共消费，必须构造一只“看得见的手”--政府机制的“社会保障” ，去实现这一项任务。这是自工业革命以来为社会多数人所接受的逻辑。[11]总而言之 ，工业化、城市化所带来的社会问题是极其复杂而广泛的，使得只有政府的介入才能解 决一系列社会保障问题。那么，现代社会保障制度最先在工业革命的发祥地--欧洲兴 起也就不足为奇了。
    至于现代社会保障制度在欧洲兴起的政治方面的原因则主要有以下几点：
    第一，近代晚期西欧各国工人运动的重新高涨。社会矛盾的尖锐导致了工人运动的重 新高涨。工会运动的发展是这段时期工人运动高涨的最基本的事实。1877年，德国已有 全国性工会26个。[12]法国的全国性工会在1874年已达135个，地方性工会1884年为68 个，1890年增至1006个。[13]工会会员在1906年达80万，这对以农业为主的法国来说已 是相当可观的数字。同时，罢工运动蓬勃展开。19世纪70年代，德国的鲁尔、柏林、莱 比锡、纽伦堡都进行了8小时工作日大罢工。1889年伦敦码头工人罢工四周，1911年英 国矿工全国性罢工持续了6个月之久。法国工人1882年罢工182次，1893年为634次，189 9年已达771次。[13]工人阶级政党的产生和发展是西欧各国工人运动高涨的最重要表现 。德国于1875年成立了社会主义工人党，1890年改称社会民主党，其在议会选举中所得 的选票1877年为31.2万张，1884年为55万张，1890年更是增至100多万张。法国于1879 年成立了工人党，后经多次分化组合，社会主义政党的力量仍日渐壮大。1906年，社会 主义党团在选举中共获得87.7万张选票，拥有44个议席，到1914年已获得140万张选票 ，103个议席，成为法国议会第二大党。英国也于1900年建立劳工代表委员会，1906年 改称工党，同年在议会中所拥有的议席为29席，1910年已达42席。其他西欧国家也纷纷 成立工人阶级政党，并在议会中取得席位。这些工人阶级政党除了领导政治斗争外，还 把争取工人阶级经济生活的改善，迫使政府制定和实施社会福利立法作为自己的重要斗 争内容。近代晚期西欧各国工人运动的发展是推动资产阶级建立和实施社会保障制度的 直接动力。[10]
    第二，资产阶级有识之士的鼓动和统治者认识的转变。社会问题的严重性与工人运动 的新发展，引起了西欧各国资产阶级有识之士的注意，他们呼吁进行社会改革，制定社 会保障立法，缓和社会矛盾。主要由法学家、经济学家、社会学家和历史学家组成的讲 坛社会主义学派对德国近代晚期的社会改革影响极大。该派主张国家应采取保护性措施 来改善工人生活及劳动状况，这些措施主要包括强制性社会保险、限制劳动时间等。讲 坛社会主义学派的创始人谢夫曼还参加了三项社会保险法的起草工作。德国民族自由党 也呼吁政府采取措施，建立起一套适应工业社会需要的社会政策体系。[10]
    西欧各国的政治领袖们对社会问题的认识也发生了转变，他们开始正视社会问题，并 试图通过社会立法手段代替镇压手段。
    19世纪的德国无论在工业化规模方面，还是在社会对于现代化保障的需求方面都实际 上远不及英国，然而它却能够率先自上而下地建立社会保障制度，其原因何在？19世纪 下半叶的德国阶级矛盾十分复杂，政治流派繁多，资产阶级的力量却比较薄弱，而无产 阶级则比较强大且有马克思主义理论为指导，并发展成了一套比较完整的斗争理论和成 熟的战斗组织。俾斯麦政府为了扑灭正在兴起的社会主义运动，使用了胡萝卜加大棒的 做法，企图通过实行一定程度的社会保障来拉拢工人，阻止工人运动的发展。这一深刻 的政治因素是德国率先实行社会保障的主要原因。然而，由政府主管的社会保障计划之 所以能够顺利实行，还有一个重要的原因，这就是普鲁士行政官僚机构的完善。普鲁士 行政官僚机构形成于17世纪普鲁士崛起时期。由于连年的战争，使政府的管理机构能够 保持较高的效率，俾斯麦才得以利用这个机构推行社会保障计划。[2]
    在德国，也许社会立法运动的最强大动力来源于社会民主党运动的压力。无论统治阶 级还是资产阶级，对社会主义的恐惧都是非常真实而深刻的。反对派赞成采取残酷无情 的手段来镇压社会主义，不作丝毫的让步；国王和俾斯麦则宁愿采取家长态度，设法用 先发制人的手段来对付社会民主党的宣传，使群众抛弃自己的造反的领袖，投入父亲般 的统治者和保护人的怀抱。威廉一世在1881年11月17日的诏书中苦口婆心地指出：“医 治社会弊病，不能依靠镇压社会民主党的过火行为，而同时却能够通过积极促进工人的 福利来办到。”[14]俾斯麦确实说服国王从王室基金中拿出一笔钱来办各种社会福利办 合作社、建立伤病养老金和残废人互助金等。狡猾而注重实际的俾斯麦认为，采取这种 措施，既可以孤立资产阶级，又可以使工人不关心政治、不干预国家管理，从而巩固王 权。[15]可见，德国的统治阶级是极其狡猾的，尽管也有经济上的考虑，但他们建立现 代社会保障制度的出发点是为了巩固自身的专制统治，而绝对不是出于对劳动群众的关 心。
    人们对社会保障的态度的转变是现代社会保障制度在欧洲兴起的第三个重要原因，在 这里我们以英国社会对待贫困的态度的转变为例。从广义的范畴来说，至今人类社会所 作的一切努力都是在与贫困作斗争，从贫困走向富裕、发达。贫困风险是劳动者以及社 会成员最基本的社会风险，社会保障是政府解决贫困风险最正规、最主要的社会计划。 贫困风险自人类社会形成便一直存在，只是在传统的农业社会中它表现的是分散的、一 家一户的问题。[11]
    在英国，自1601年“伊丽莎白济贫法”颁布以来的几个世纪里，对贫困者给予帮助一 直是地方政府的事务。中央政府对这一问题基本上是持袖手旁观的态度。这一方面是因 为对贫困状况缺乏了解，另一方面是因为当时的人认为贫困是由个人，尤其是道德有缺 陷的人引起的，因此贫困这一问题被视为不重要。也正因为如此，英国早期的济贫制度 带有明显的惩罚性。从19世纪60、70年代开始，人们对贫困的态度发生了变化，这是因 为社会工作者的调查使人们对英国社会的贫困问题的程度有了一定的了解。在19世纪80 年代和90年代末，布思和劳恩屈分别在伦敦和约克对贫困问题进行调查。在这两个调查 中，他们放弃了维多利亚时代对贫困问题采取的绝对衡量标准，而改用相对衡量标准， 即划定贫困线的办法。随着“贫困”被重新定义并且被重新“发现”，随着穷人“社会 剥夺”程度和需求程度的被曝光，随着对贫困这一社会问题因果关系提供的新的解释， 整个社会开始了解到以前未曾注意到的一个事实：近1/3的人口处于贫困线以下，而只 有1/40的人获得救济。这一发现导致重新检验对待穷人的办法，增强了社会各阶层改善 社会中不利者条件的社会责任感。他们开始认识到，贫困的主要原因除了新济贫法强调 的个人道德的堕落外，还有普遍的经济因素，如失业和低工资等。[16]既然贫困之类的 社会问题主要是由个人无法控制的社会原因造成的，社会理应对此承担责任，作为社会 最高组织形式的国家理应采取措施，尽量防止和减少社会问题，为其全体成员提供一整 套有效的社会保障制度，这是国家的职责，随着现代工业社会的发展，国家的这一职责 应该不断扩大。[8]从这里我们可以看出，人们思想观念的转变对一件新事物的出现是 多么的重要。