笔者曾在《世界历史》2000年第6期上发表《英美现代警察探源及其调控职能透析》一文，探讨和分析了现代警察产生的历史原因及其行使社会调控职能的基本情况。本文将在前文的基础上，进一步考察英美现代警察诞生170多年来调控职能、调控手段、调控方式的若干历史变化，以求对现代警察社会调控职能有一个比较全面的了解和认识。
    一、警察调控职能变化的三个历史发展阶段
    笔者在前文提到，现代警察的社会调控职能包括三个基本要素：维护国家政权，预防和打击犯罪，提供社会服务。170多年来，警察的调控职能并非一成不变，相反在不同的历史时期，每一种调控职能都有着各自不同的表现。根据不同时期警察调控职能的不同变化，大致可以把英美警察一百多年的历史划分为三个阶段，即“政治化阶段”、“专业化阶段”（又称“打击犯罪阶段”）和“社区警备阶段”。在每个阶段，警察的调控职能都有着不同的变化。
    1.“政治化”阶段
    这一阶段指从现代警察成立到19世纪末。新兴的警察与赋予它生命的政治实体有着千丝万缕的联系，党派和阶级倾向十分明显。一方面，维护统治阶级的整体利益，镇压敌对势力的反抗，这是警察的首要任务；另一方面，新兴的警察作为一个社会群体有着明显的依附性，成为在地方党派政治中被用来进行派别斗争、打击不同的派别和对手、实现地方党派政治目标的工具。
    在这一时期，由于没有一个全国统一的规范，完全受地方政府摆布的美国警察的“政治化”倾向表现得尤为突出。
    在成立初期，美国的警察机构实际上是一个政治实体，警员直接从所在的选区或街区中挑选，并由选举出来的政治官员任命。与英国警察的权威来源于国家宪法不同，美国“警察的权威来源于市民中政治多数派，而不是抽象的法律观念”（注：罗伯特·兰沃西和劳伦斯·特拉维斯三世：《美国警察，力量的平衡》（Robert H.Langworthy and Lawrence P.Travis Ⅲ，Policing in America,A Balance of Forces），新泽西1999年版，第50页。），“所以，警察不仅要依靠现实的法律去调解种族和阶级冲突，而且在执法中还要在某种方式上反映所属政治派别的道德标准”，“一个城市中不同政治派别的纷争也同样意味着警察一贯地卷入政治冲突”。
    在这个阶段的地方派别斗争中，警察执法的一个显著特征是双重标准，当他们的支持者触犯法律时，他们经常视而不见；当反对者触犯法律时，便毫不留情地严加镇压。警察袒护那些掌权的政客及其支持者们的不法行为。选举时，警察还会通过恫吓、拘捕，有时甚至动武来迫使反对党的支持者们丢弃他们的选票。所以，政治化时期的警察由于党派的干预而深深地与腐败联系在一起（注：R.M.弗格尔森：《大城市警察》（R.M.Fogelson,Big-city Police），哈佛大学1977年版，第116页。）。谁控制了警察，谁就等于控制了法律。在这样的情形下，警察的执法力度和效果可想而知。沃尔克说：“警察不执法是导致19世纪警察改革的主要原因。”（注：塞缪尔·沃克：《美国警察介绍》（Samuel Walker,The Police in America:An Introduction），纽约1983年版，第66页。）“城市警察的残酷无情，受党派操纵以及腐败成风唤起了对警察进行改革的呼声。”（注：罗伯特·兰沃西和劳伦斯·特拉维斯三世：《美国警察，力量的平衡》，第86页。）“把政治从警察中赶出去，把警察从政治中解脱出来”成为改革警察制度的最强有力的要求。实际上，警察受到地方党派斗争的操纵，并不利于统治阶级对全社会的整体调控。
    1893年，共和党在纽约州执政，于次年成立了“莱克索调查委员会”，调查出纽约警察大量的腐败事实。1895年纽约州议会通过了一项法令，成立两党制的纽约警察管理委员会。这项法令的通过标志着美国警察告别了政治化阶段，以新的面貌进入了20世纪。
    2.专业化阶段
    这一阶段是20世纪初至六七十年代，最显著的特征是把执法和控制犯罪视为警察最主要的职能，警察的管理者们通过各种手段和方式，力图把每个警察都培养成为打击犯罪的专家。1909年，美国学者莱昂纳德·福德在其著作《警察管理：美国与海外警察组织的批判性研究》中认为：“警察有两个基本功能：即防止犯罪功能和打击犯罪功能。”这种观点反映了当时大多数专业化改革者的看法。美国司法部的警察专家凯林和摩尔认为专业化改革已经使警察的调控目标发生了转变，“警察机构变成了执法机构，他们的目标就是控制犯罪”（注：凯林和摩尔：《警察发展战略》（G.L.Kelling and M.H.Moore,The Evolving Strategy of Police），美国司法部1988年版，第8页。）。
    最早倡导警察专业化运动的是美国国际警长协会主席理查德·西尔威斯特（1910-1915年任职）和加州伯克利市警察局长奥古斯特·沃尔默（1909-1932年任职）。专业化改革者们首先要求对警察领导机构进行整顿，强调警察机构应由超党派的专家来管理，并经过专门训练，具备实践经验。他们从军队和企业里雇用有丰富管理经验的人来领导警察局的工作，摆脱地方政治和党派对警察的控制，使警察成为一支独立的对法律负责的专职队伍。其次是提高全体警察人员的专业素质，包括提高警察的招收标准，强化对新老警察的培训，创立专门的警察培训学校，培养大学毕业的警察专门人才。接着是建立和发展警察的专业化部门，除传统的巡逻警和便衣警外，陆续出现了治安警、交通警、青少年管理警和防暴警察等一系列专业性警种。警察局的内部机构设置也越来越专门化，除传统的刑侦、巡逻外，又出现了治安、交通管理、技术分析、青少年管理、纪律检查、人事、训练、行政等专业部门。
    警察学的发展和完善是警察走向专业化的标志之一。警察学最初涉及的只是警察内部的管理和组织问题。20世纪，警察学作为一门科学越来越受到警察机构的重视。
    19世纪末，法国人阿方索·贝迪永设计的罪犯供述记录格式“贝迪永系统”成为各国警察通用的认证记录的标准格式：被告身体的详细测量（脚长、颅骨尺寸、臂长等）；特殊的记号如伤疤、纹身、照片、指纹。奥地利律师汉斯·格罗斯进一步发展了犯罪侦查术，他主张警察要学犯罪心理学，利用科技手段来帮助分析案情，并培养出了一批犯罪学专家。
    警察学又一重要的发展是指纹辨认技术的提高，弗朗西斯·戈顿（Francis Galton）被公认为指纹认证术的发明者。由于人的指纹终身不变的事实得到确认，这就为辨认罪犯提供了迄今为止仍最为有效的方法。很显然，警察学的发展是以警察的工作实践为基础的，同时它又反过来指导和提高警察工作的专业化水平。“警察改革的倡导者们现在可以宣称，有效的警务工作离不开专业的知识和经验”（注：罗伯特·兰沃西和劳伦斯·特拉维斯三世：《美国警察，力量的平衡》，第94页。）。
    专业化改革的另一个标志是警察的选拔和晋升有了一套公务员的程序。从理论上讲，公务员制度至少要对申请当警察者进行考核，警察的任命要依据他们的公务员级别，这意味着选拔警察标准是依据他们懂得什么，而不是看他们认识谁。这一重要区别意味着警察要适合他们的职位，必须忠于职守，忠于法律，而不是效忠某一个特殊的权力集团。
    一战结束时，美国一些大城市对警察实行的公务员制进入规范化。正是这种公务员制才使得警官们第一次把自己看作一个独立的群体。正如福格尔森所说：“直到本世纪初期，那些大城市的警察们才发现他们自己是警察，是一名与临时从工人、职员、火车售票员中雇来的人完全不同的警察。”（注：R.弗格尔森：《大城市警察》，第116页。）
    美国警察史学家大卫·约翰逊把1920-1965年这段时期称为“改革的胜利期”（注：大卫·约翰逊：《美国执法史》（David R.Johnson,American Law Enforcement:A History），圣路易斯1981年版，第105页。），因为这一时期警察的专业化达到了高潮。警察专业化运动大大提高了警察队伍的人员素质和业务水平，受过高级专业教育的警察逐渐成为警察队伍的主体。专业警察部门的设立，使警察工作有了各自专一的方向，便于警察个人从事自己专门工作的研究，警察机构的调控能力和调控质量有了明显的改善。到20世纪60年代，警察专业化达到了顶峰。当一名警察不再只是一种普通的工作，公众和警察自己都把它当成了一项专门的职业。人们一般都把警察看成是控制犯罪专家，称他们是“打击犯罪的战士”。
    警察专业化改革的另一结果是导致了警察相对独立甚至封闭的管理模式。专业化时期的警察过于强调其执行法律和打击犯罪的职能，而对其他的调控职能显得漫不经心，其最主要的恶果之一就是使警察脱离了公众，疏远了警察与公众之间的关系。而事实证明失去公众支持的警察队伍，即使具有超人般的专业水平，也难以真正实现其调控目标。
    与政治化阶段相比，专业化阶段警察的调控职能发生了明显的变化。警察不再受个别党派和政治团体的控制，警察机构的管理日趋规范，调控手段更加专业。警察绝大部分的时间被用于同社会犯罪行为作斗争，处处以公共安全利益为己任，扮演着公共安全保护者的角色。在这一时期里，警察的阶级倾向变得模糊起来，警察的管理者极力想让人们相信，警察只是极少数犯罪分子的克星。警察看上去似乎不再只是统治阶级工具，而是整个社会的保护神。
    事实上，专业化改革改变的只是警察调控机制的一些表象而非实质。警察脱离了少数利益集团的控制实质上更加符合统治阶级的整体利益。尽管警察把主要的精力都放在对付犯罪上，但一旦统治阶级的政权受到威胁时，警察就会毫不犹豫地挥动镇压的铁拳。
    3.社区警务阶段
    专业化的警察大大提高了打击犯罪和巩固政权的能力，同时也导致了警察相对独立和封闭的管理。警察对自身能力的过于自信疏远了警察与公众的联系。警察的管理者们相信，只要不断提高警察的专业水平，强化警察的调控手段，警察的调控职能便可以得到完美的体现。然而事实并非如此。二战后出现长时期的和平稳定局面很快给警察提出了新的难题。警察调控职能开始进入第三个阶段--社区警务阶段。这一阶段始于20世纪六七十年代直至今天。它实际上是警察管理者们对半个多世纪专业化改革进行总结和反思的结果。20世纪60年代的世界是一个动荡的年代。欧美国家内部民权运动愈演愈烈，甚至经常发展为骚乱；在校园有静坐和示威，进而是学生暴动。旧的社会秩序在20世纪60年代受到了巨大冲击，而以维持社会秩序为己任的警察队伍不可避免地参加到这场社会大动荡之中。警察坚持镇压示威者的行为导致了公众甚至司法部门的反感，从而使本已相当疏远的警民关系更加恶化。
    对专业化警察的另一个严重威胁是20世纪六七十年代犯罪率居高不下。它使政府机构甚至警察管理者本身也开始怀疑高度专业化的警察调控社会的真正能力。不断上升的犯罪率，日益恶化的警民关系，这些都酝酿着一场新的警察变革运动，目的是要重建警察与社区民众的关系。
    从20世纪60年代末开始，警察、警察的领导层以及研究者们开始承认专业化警察存在的问题和局限，汽车巡逻和对犯罪分子的快速打击并不能增强公众的安全感和警察控制犯罪行为的能力。警察认识到预防和打击犯罪，对市民来讲都是同样重要的。警察应该为公众提供更好的服务以增加公众的社会安全感。一度被打击犯罪职能所遮盖的警察的社会服务功能重新变得重要起来。
    在社区警务阶段，犯罪控制仍然是警察的一项重要的但并非惟一的任务。这一时期警察工作的重点是努力改善公众的生活环境，从而达到预防和阻止犯罪的目的。警察管理者试图通过警察的努力使民众有更多的安全感，更积极地投入社区活动中去，进而有更多的居民遵纪守法，最终又使社区变得更加安全。因为他们认识到，产生社会犯罪和动乱的根源在于社会本身。警察作为强制性的调控工具，其维护权力的功能势必要同没有权力的个人和团体产生矛盾，就好像“羊群从不喜欢他们的牧羊犬一样”，而“羊群”接受“牧羊犬”的程度又直接影响到牧羊犬的工作和成绩，因而要长久地维护社会安定，就必须强化调控机制中服务社会的功能。
    从专业化警察向社区服务警察的扩展，在警察哲学思维上体现为从以警察为主体转变为以社会为主体，在警务形式上体现为从以巡逻和刑侦为主的反应型警务转变为以服务社区为主的预防性警务，强调以全社会的力量来维护社会安定和法律秩序，重视警察调控机构与社会各部门的理解、协调与合作；在警民关系上努力使警察从“打击犯罪的战士”的形象，扩大到树立警察是公众的可靠朋友的“社会服务员”的新形象。
    据统计，在进入社区警务阶段以后，警察有75%的时间是用在与犯罪活动不直接相关的社会服务上，包括调解家庭纠纷、照顾老人儿童等等。美国学者伊莱恩·卡明指出，现在大部分要求得到警察帮助的主要是需要调解人际纠纷等。查罗姆·斯利尔尼克断言：“警察正在执行社会机构的任务，不管他们愿意与否。”1989年10月17日，美国“国际警长协会”通过了一项新的《执法道德规范》，正式地把社区服务放在了警察职责的首位，“警察的基本职责是为社区服务，保卫公民生命财产安全，保护无辜，维护治安，保障一切公民享有自由、平等与正义的权利”（注：西奥多。F.小弗里曼：《美国警察职业道德规范发展》，转引自《世界警察参考资料》1993年第10期。）。
    通过对警察调控职能三个发展阶段的分析，我们可以看出，警察改革者们始终奉行一条主旨，那就是如何让警察这一重要的国家调控机器运转得更好更有效。随着其调控职能的不断变化，现代警察的阶级性变得越来越模糊，警察似乎不再只是统治阶级的专政工具，而是全社会公民的保护伞。实际上不管警察职能如何转变，不管哪一种职能占据主导地位，都改变不了警察调控的本质目标，即巩固资本主义国家政权，维护统治阶段的根本利益。正如彼得·曼宁所说，警察“摆脱不了与政治现状的紧密联系，而且实际上一直为支撑和维护政治现状而尽心尽责”（注：彼得·曼宁：《警察的工作》（Peter K.Manning,Police Work），剑桥1977年版，第361页。）。警察阶级属性的淡化，缩短了警察作为调控者与调控对象的距离，拉近了警察与民众的关系，从而使警察在执法过程中遇到的阻力更小，警察巩固国家政权的调控目标也就更加容易实现了。