1965年4至6月，法国与其他成员国及欧共体委员会在农业和共同体超国家组织的扩权问题上发生了严重的分歧。德、意等成员国及委员会主张应将农业与超国家组织的扩权问题视为一揽子计划同时予以解决，法国坚持只解决农业问题，反对委员会的扩权建议。由于对立的双方互不妥协，法国于7月上旬召回了其在共同体常设代表委员会的代表，全面实施缺席抵制政策，从而引发了持续达半年之久的“空椅危机”（Empty Chair Crisis）。一般认为，“空椅危机”起因于共同体成员国在农业问题上的分歧[1]（P568）。尽管农业问题与危机始终交织在一起，但它实际发端于无果而终的“福歇计划”，本质上是共同体内超国家主义与政府间主义正面交锋的结果。从一定意义上来看，“福歇计划”的提出与搁浅、英国第一次入盟申请的否决都是“空椅危机”无法分割的组成部分，而委员会1965年3月扩大共同体超国家组织权力的建议则加速了危机发展的实际进程。
    一、“空椅危机”根源于两种欧洲观的直接冲突，发端于无果而终的“福歇计划”
    长期以来，在欧洲联合的问题上始终存在着联邦道路与邦联道路的争论。由于西欧地区小国林立，利益与矛盾错综复杂，联邦与邦联主义者的努力均未收到实质性的效果。经过二战的血雨腥风，西欧人在联合的问题上变得更为务实，但有关一体化的道路之争并未因此而停息。部分人主张欧洲应走超国家主义道路，通过职能化的途径逐步建立起具有联邦制国家性质的政治共同体。另一些人则坚持政府间主义道路，认为应通过主权国家间的密切合作推动欧洲的复兴。
    《罗马条约》的签订可谓是超国家主义的一次巨大胜利，但条约本身所蕴涵的不确定性却使两大主张间的斗争日趋激烈。《罗马条约》没有明确规定要将共同体建设成具有联邦制国家特性的实体权利机构，但却赋予共同体以巨大的权力。条约第189条规定：“欧洲议会（与理事会共同行事）、理事会与委员会应制定规则、发布指令、做出决定、提出建议或发表意见。规则具有普遍适用性，具有完整的约束力，并在所有的成员国中直接适用。指令在要取得的结果上对它所发向的成员国具有约束力，但在方式与方法的选择上留待各国当局决定。决定对它所发向的各方具有完整的约束力。建议与意见不具有约束力。”[2]（P184）
    从上述条款中不难看出，共同体在许多方面有凌驾于成员国之上的法律地位与权力，但共同体内各机构的权力划分则使共同体的实际权力地位打了很大的折扣。欧洲议会与委员会代表的是共同体的集体利益，但共同体的实际权力则掌握在由成员国政府指派的部长理事会手中。另一方面，部长理事会及常设代表委员会的成员只是成员国政府或其首脑派出的代表，他们参加谈判、讨价还价、寻求妥协，但并没有最终的决定权。有鉴于此，共同体顶层实际处于权力空悬的状态。随着一体化的发展，共同体的权力归属问题日益成为人们关注的热点。热衷于一体化的人士主张将欧洲议会及委员会转变成共同体的实体权利机构，并将共同体逐步建设成具有主权国家性质的政治联盟，但这一主张却招致了戴高乐的不满与反对。
    戴高乐反对任何形式的超国家主义安排。他认为，“民族国家构成了惟一有意义的政治现实”[3]（P70），因此拒不接受将民族国家融合为一个超国家共同体的主张，声称欧洲应成为“从乌拉尔到大西洋大陆国家之间合作构成的实体”[4]（P21），该实体将“独立于美苏阵营，发挥自主的世界作用，捍卫自身的利益”[3]（P170）。戴高乐复出以后显然认识到了欧共体的合作将给法国经济带来巨大的好处，但其固有的欧洲观并未发生实质性的改变。他曾公开表示：“外面提供的酒杯固然非常大，但我们愿意从自己的杯中喝酒，同时与我们周围的人碰杯。”[5]（P112）他复出之初之所以“慷慨激昂地声言法国既然已经签订了《罗马条约》，就将承担其承诺的义务”[4]（P24），根本原因在于此时的戴高乐还无力按照他个人的意愿来改造欧共体。随着法国国内局势的缓解以及共同体的进一步发展，戴高乐日益将注意力转向欧共体，力图使其成为恢复法国大国地位的政策工具，其结果必然使共同体内两大主张之间的交锋日趋激烈。
    1959年戴高乐在罗马时提出一项建议，希望建立共同体6国外长定期会晤机制，并设立一个常设秘书处协助其工作。法国的建议受到了德国和意大利的欢迎。11月，6国同意共同体国家外长每3个月会晤一次，主要目的是协调6国的政策。然而戴高乐上述建议的真正意图不仅仅是协调6国的政策。1960年5月戴高乐明确表示，法国希望“为建立一个政治、经济、文化及人道的西欧同盟做出贡献，组织该同盟的目的是为进步与防卫而采取行动”[4]（P35-36）。法国政府提议6国应尽快召开首脑会议讨论法国的建议。
    1961年2月，共同体6国在巴黎召开了自《罗马条约》实施以来的第1次首脑会议，但与会者并未就法国的建议形成一致的看法。7月，6国又在波恩召开第2次首脑会议。由于戴高乐自提出建立定期外长会晤建议以来，不断呼吁加强共同体的政治合作，波恩会议决定建立一个委员会来研究法国的建议，并指派法国驻丹麦大使克里斯蒂·福歇（Christian Fouchet）出任该委员会主席。
    1961年11月，该委员会就法国建议提交了一份报告草案。报告的内容主要有4个方面：1.建立一个由政府首脑或外长组成的理事会，理事会实行定期会晤制度，采取全体一致通过的方式进行决策。2.建立一个政府间合作性质的常设秘书处，其成员为各国外交部派出的高级官员，秘书处的办公地点应设在巴黎。3.建立4个政府间性质的常设委员会，分别负责处理外交、防务、商务及文化事务。4.建立一个欧洲议会，其成员由各国的立法机关指派[5]（P105）。
    法国的建议表面上看是要加强欧洲的合作，实际上是要削弱共同体的职能，将政治与安全等领域的合作从欧共体的框架内剥离出来，建立一套由法国主宰或法德联合主宰的政府间合作体系。“福歇计划”无疑是要限制共同体超国家组织的进一步发展。戴高乐反对赋予议会及委员会更多的权力，尤其不愿看到委员会以共同体的主权代言人身份活动在国际政治的舞台之上。他曾不止一次地公开表述：“欧洲的现实是什么？欧洲应建立在什么样的支柱之上？答案实际上是（民族）国家……国家是惟一有权力发号施令并采取行动的实体权力组织。”[6]（P23）法国的计划实际上还有第3个目的，那就是关上共同体扩大的大门。比、荷、卢3小国一直担心欧共体有朝一日会变成实现法国或法德联盟利益的工具，因此急切盼望英国能早日加入欧共体，制约法德并保护小国的利益。“福歇计划”出台时英国入盟的态度已十分明朗，但法国的计划显然会进一步提高欧共体的门槛。因此，比、荷、卢3国认为，即使要实施“福歇计划”，也得等到英国入盟以后再说。
    为了使其他成员国接受“福歇计划”，戴高乐进行了一系列的游说活动。1961年2月和4月，戴高乐分别与西德总理阿登纳及意大利总理会晤，希望两国支持法国提出的计划。阿登纳表示愿意接受法国的计划。意大利总理尽管疑虑较多，但表示愿意进一步考虑“福歇计划”。然而法国的计划却遭到了比、荷、卢3国的强烈反对。1962年4月，6国就法国的计划再次举行会议。由于成员国在此问题上分歧严重，“福歇计划”最终不了了之。
    “福歇计划”搁浅以后，戴高乐并未就此罢手。1963年1月14日戴高乐无视其他成员国的不满，以一个裁判者的口吻武断地否决了英国加入欧共体的申请。与此同时戴高乐积极行动继续深化法德同盟关系，并于1月22日与德国签订了双边友好条约。法德条约实际是“福歇计划”的缩影，条约规定“在做出任何决定之前，两国将在所有重大的对外政策问题上进行磋商，特别是在事关双方共同利益的问题上尽可能协调立场”[7]（P141）。
    “福歇计划”的出台与否决实际是1965年“空椅危机”的前奏。共同体内两种不同的一体化主张的正面交锋自此而始，正如汉斯·赫伯特·高斯（Hans Herbert Gotz）所言：“尽管人们特别是哈尔斯坦没有认真对待来自巴黎的信号，但仔细观察后就会发现这一严重的危机在更早的时候就已经在地平线上隐现。”[8]（P151）伴随着一体化的深化，两种一体化观点之间的对抗也日趋白热化。