二、委员会的建议加速了危机的发展进程
    为了切实贯彻《罗马条约》有关共同农业政策的条款，共同体部长理事会于1962年1月14日做出了一项决议，对共同体的农业基金与成员国在共同农业政策的费用方面所应承担的份额做出了详细的规定，共同农业政策因此而得以全面启动。然而该决议只是一个过渡性的安排，并未对1965年以后的具体措施做出详细的说明。随着1965年6月30日这一最后期限的临近，有关共同农业政策及其资金支持问题的讨论也日趋激烈。部分成员国认为，3年过渡期结束以后共同体6国就应建成完全意义上的农产品共同市场，但德、荷等其他成员国则另有想法。为了满足所有成员国的要求，理事会指令委员会在1965年3月底以前提交一项新建议。委员会受命提交的建议主要分为3个部分。前两个部分主要论及从1965年7月到1967年6月两年过渡期内贯彻共同农业政策及共同体的自有财源问题。成员国虽然对此存在分歧，但远没有达到不可调和的程度。委员会建议的第3部分的主要内容是扩大欧洲议会及委员会自身的预算权问题，正是扩大预算权的问题引发了法国与其他成员国及共同体委员会之间的直接冲突。
    委员会认为，共同体自有财源的急剧增加必然要求对共同体的财政决策实施适当的民主控制，其实现的途径是强化欧洲议会的预算控制权。在以往的条件下，共同体的预算大权全部由理事会独家垄断，虽然《罗马条约》规定议会有权提出自己的意见，但并未赋予理事会接受议会意见的责任。有鉴于此，理事会在决策时基本不考虑议会的反映与建议。委员会第3部分建议的主要目的是从根本上改变这一状况，并设计了一整套的预算审批程序。
    委员会建议，预算草案应首先由委员会提出并依照现行的惯例直接呈送给理事会。理事会在其认为必要的情况下通过多数表决制对草案进行修改，然后将修改后的预算草案转给议会审议。如果草案获得议会批准或议会在当月未能提出自己的修改意见则草案获得通过。如果议会通过多数表决对草案提出了修改意见，草案应首先转到委员会，委员会有权接受或否决议会的修改意见。如果委员会接受了经议会修改后的草案，理事会应在一国一票的前提下以六分之五的多数对草案做出另行修改。如果委员会与议会意见不统一，理事会只能以六分之四的多数来否决议会的提案并接受委员会的草案[9]（P204-205）。
    委员会所设置的上述预算决策程序，在扩大议会预算权的同时却使自身的权力获得了空前的拓展。在这一决策程序中，委员会实际成为理事会与议会之间调停的角色，其实际权力与影响力并不比理事会小多少。《罗马条约》曾赋予委员会提出预算草案的权力，但并没有明文赋予其参与预算的最终决策权。从一定程度上来看，《罗马条约》在预算问题上对委员会的自主权力进行了一定的限制。条约第201款a条规定：“出于维护预算制度的考虑，如果委员会的建议或措施有可能对预算造成明显的影响，并超出了理事会根据第201款所建立的共同体自有财源能够承载的界限，委员会则不应该就共同体的某一项法案提出建议、修改其建议或采取某种落实措施。”[9]（P204-205）这显然成为法国指责委员会违背条约的主要依据。委员会认为其增加议会预算权力的建议是在充分考虑了理事会以前做出的有关决议及部分成员国要求的基础上做出的，因此坚持其建议的3个部分是相互关联不可分割的整体，应该当做一揽子计划通过并实施。（1963年12月底，理事会在讨论欧洲农业保障与指导基金实施问题的会议上曾做出决议，强调增强欧洲议会的预算权力。1964年，荷兰、西德、卢森堡的代表曾在常设代表委员会进一步研究合并共同体机构的会议上提出增加议会权力的问题。）委员会此项要求的实际用意在于，法国要实现其共同农业政策的要求，就得接受其他成员国及共同体机构均等获益的现实。
    委员会的建议遭到了法国的强烈反对。法国外长认为委员会增加议会及自身预算权的主张违背了《罗马条约》的基本精神，坚持此次会议要解决的问题是无条件地为1965年7月1日到过渡期结束期间的共同农业政策制定财政法规。意大利外长范法尼（Sig.Fanfani）坚决反对法国的主张，认为委员会的建议应作为具有整体性的一揽子计划来对待。德国与荷兰代表支持意大利的观点，委员会主席哈尔斯坦则继续坚持原有的立场，认为委员会的建议不仅没有违背条约的基本精神，而且是依据理事会以前做出的有关决议及成员国的要求做出的。由于双方分歧严重，法国外长与1965年7月2日凌晨强行中止了谈判，并宣布共同体已陷入严重的危机之中。
    委员会是此次冲突中受法国指责的主要对象，但它并未因危机的发生而停止工作。7月上旬，委员会在综合各成员国主要观点的基础上着手起草一份新建议。与3月底的建议相比，新建议有两点最明显的变化：一是将建立共同体自有财源的时间推后至1970年，二是没有突出强调议会的扩权问题。委员会只在备忘录中表示，在议会的权力问题上它将保留陈述其观点的权利[9]（P212-213）。委员会立场的转变并未对法国产生明显的影响，法国实施缺席抵制政策显然另有目的。
    从法国开始实施缺席抵制政策后的反应及戴高乐在9月份记者招待会的讲话内容来看，委员会的扩权建议只是加速了危机白热化的进程。从一定程度上来说，即使没有委员会的扩权建议，法国与其他成员国及共同体超国家组织间的正面冲突也在所难免。戴高乐曾在9月9日的记者招待会上表示：“建立六国经济同盟的条约存在错误与模糊性，这是为什么危机或迟或早都不可避免的原因。”[1]（P568）
    《罗马条约》规定，从1966年1月1日（共同市场计划进入第3阶段）起在共同体理事会内实施多数表决制，届时一项提案只要获得多数成员国的通过便可生效实施。多数表决制的实施无疑会使法国的自主权与独立性受到制约。自墨西拿会议以来，法国始终是共同体中的少数派，几乎在所有的问题上都与多数成员国不和。一旦实施多数表决制，法国将不得不屈从于其他成员国甚至小国的意愿。多数表决制的实施则会对委员会产生完全不同的影响，其权力会获得一定程度的扩大。
    在6月底的整个谈判过程中，法国代表虽然并未提及这一问题，但戴高乐对此无疑早已经过深刻的思考，并决议修改这一不符合法国利益的超国家性条款。他在9月9日记者招待会临近结束时清楚地讲到：“按照条约的规定，明年1月1日将在部长理事会内实施多数表决制。换言之，在不经法国许可的条件下，她将在一切经济事务、社会有时甚至在政治事务方面都有可能受到控制，法国农业所取得的成果尤其会随时都面临（丧失的）危险。另一方面，在这一相同的日期之后，理事会要么完全接受要么彻底否决布鲁塞尔委员会所提出的建议，成员国只有在全体一致的情况下才能够对委员会的建议提出修改方案。”[9]（P215）
    经历了半年的危机之后，共同体成员国于1966年1月达成了恢复共同体正常运行的《卢森堡妥协案》。协议主要包括两方面的内容：限制委员会的权力与继续执行全体一致通过的规则[10]（P193-194）。作为危机终结的标志性文件，其内容无疑从另一个侧面说明，法国实施缺席抵制政策的基本动因不仅仅在于解决农业问题上的分歧，更主要的是反对赋予共同体超国家组织及共同体本身更多不利于成员国主权地位的权力。
    1965年“空椅危机”是自煤钢共同体建立以来，欧共体内法国与其他成员国及共同体超国家组织间最为严重的一次正面冲突。农业问题上的分歧及委员会的建议成为引发冲突的直接诱因，但危机发生的深层次原因则是共同体内超国家主义与政府间主义两种一体化主张直接交锋的结果。“空椅危机”之后，共同体的超国家色彩大为减弱。“危机的影响以及通过《卢森堡妥协案》的解决方式，使共同体的未来发展更多地表现出由独立国家组成的政府间联盟的特征”[5]（P115）。
    收稿日期：2003-04-10
    【参考文献】
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    [4]Alain Guyomarch…（et al）France in the European Union[M].St.Martin's Press,New York,1998.
    [5]Derek W.Urwin.The Community of Europe-A history of European integration since 1945[M].Longman Limited,New York,1995.
    [6]Richard Mcallister.From EC to EU:an historical and political survey[M].Routledge,London,1997.
    [7]A·G·Harryvan and J·Vander Harst ed.Documents on European Union[M].ST.Martin's Press,New York,1997.
    [8]Hans Herbert Gots.The crisis of 1965-66[A].In Wilfried Loth…（et al）ed,Walter Hallstein:the forgotten European?[C].Macmillan Press Ltd.,Great Britain,1998.
    [9]John Lambert.The constitutional crisis 1965-66[J].Journal of common market studies,1966.
    [10]David de Giustino.A reader in European integration[M].Longman,New York,1996.