保护环境和发展经济不是孤立的两种行为，它们是紧密相关的[1]。伴随着经济的发展和人类社会的进步，人类活动对环境影响逐渐增强。环境问题甚至已严重地威胁着自然的生态、人类的生存、经济的发展和社会的进步。当下，“可持续发展”已成为国际社会的共识，各国纷纷制定各项环境政策以保护环境，使经济发展走上可持续道路[1]。
    日本作为一个深受公害影响的国家， 在制定可持续发展战略和政策这方面起步较早，特别是其环境、资源政策的制定与实施已颇有成效。本文试对战后日本的环境政策演变作一分析，以期能对完善我国环境政策有所裨益。
    一、战后日本的环境问题及其成因
    日本是一个面积仅为37.78万平方公里的群岛国家，自然资源匮乏，国内市场狭小，对外依赖严重。它在19世纪中叶不过是一个孤悬东方海中与世隔绝的封建国家；20世纪初日本最后一个跻身于帝国主义国家的行列。二战后，日本从战后一片废墟上开始发展经济。经过几十年的努力，日本已成为当代最发达的资本主义国家之一。
    20世纪60年代和70年代初，日本在追求经济高速发展过程中， 曾造成大规模的产业公害，由此日本内海湾和沿岸地区宝贵的自然生态系统和天然景观受到难以挽回的破坏，很多地方居民健康受到损害、威胁，环境污染逐渐成为日本严重的社会问题。
    战后一段时间，日本之所以成为世界上污染最严重的国家之一，究其原因， 主要有以下几点：
    第一，战后日本在经济发展过程中，起了重要作用的钢铁、电力、水泥、纸浆、 食品以及化学品等污染型产业增长迅速，却未对这类产业采取有效的防治措施。
    二战后，为了恢复经济，日本政府采取了一系列经济改革及政策措施。 在抓农业生产的同时，重点发展轻工业和纺织工业，钢铁、机械、造船、水泥等行业也有大幅度增长。战后恢复阶段结束后，经济则转入了以重工业为中心的发展阶段。
    这一时期，确定重点发展或优先发展的产业序列为：机械、化学、 石油煤炭制品、钢铁、橡胶、有色金属、纸浆、纤维、粮食制品、皮革业等。这些政策的实施大大提高了重化工业的生产效率，促进了以重化工业为中心的经济高速增长。
    20世纪60年代末到70年代初，为了增加日本工业产品的国际竞争力， 日本的钢铁、电力、机械和石油化学等基础工业设备投资向巨型化、大容量化发展，重化工业所占比重由1965年的42.7％上升为1969年的51.1％，到1970年即达68.9％，这一比例超过所有发达的资本主义国家，占世界首位[2]。
    正是在日本经济获得高速增长的同时，连续十几年的重化工业化战略的实施，也带来了严重的环境污染问题。由于经济发展过程中，起了重要作用的钢铁、电力、水泥、纸浆以及化学品等污染型产业在政府的扶助下迅速增长，其产业在生产过程中，向大气的排放在70年代前主要有二氧化硫和粉尘，70年代以后逐步增加为二氧化硫、一氧化碳、氮氧化物、悬浮物、光化学氧化物以及含镉、铝、氟等有害物质的气体污染物。这些污染物的大量排放，导致大气中的二氧化碳、甲烷、一氧化氮、硫氧化物等浓度增加[3]，大气污染引起哮喘病的发病率呈上升趋势。而且， 这些污染型产业排出的含有大量的氟、氟化氢及氟化硅等有害物质的污水给渔业和公众身体健康带来了影响，特别是水质污染引起的水俣病使公众产生了强烈反响[4]。 但日本政府为了追求经济的高速发展，一味地通过各种政策和措施对这些污染型产业加以扶持，却未对这类产业采取有效的防治措施，致使环境污染日益严重。
    第二，生产活动和消费地区分布过于集中， 致使城市和工业地带的环境污染大大超过了环境自净能力，破坏了环境生态平衡，引起特别严重的后果。
    20世纪70年代初，重化工业化带来的环境问题开始尖锐起来。 垄断资产阶级为追逐高额利润，竞相在沿海地区投资设厂，加剧了人口的畸形集中和城市公害的骤然增多。据1970年统计，以东京湾为中心的关东、东海和近畿3大工业区， 集中了化学工业生产的66.7％，钢铁工业生产的71.6％，运输机械生产的83.7％和电气机械生产的90.7％；占全国面积17％的东京、大阪、名古屋地区竟集中了全国32％的人口[5]。这不仅给住宅、运输和供电造成巨大压力，还由于生活用水、工业用水、农业用水、养鱼用水的污水排放、城市中汽车排气和工业废气污染以及生产、生活中的“三废”排放过于集中，导致污染大大超过了环境的自净能力。加之，大规模的产业公害致使日本内海湾和沿岸地区宝贵的自然生态系统和天然景观受到难以挽回的破坏、威胁，类似于熊本水俣病、四日市气喘病和富山县神奈川流域发生的骨痛病等骇人听闻的公害事件相继发生。这样，日本在成为经济大国的同时也成了举世闻名的“公害大国”。
    第三，战后初期日本政府对社会福利事业投资的相对滞后。
    从1949年9月起，日本就开始广泛推行旨在提高经济素质的“产业合理计划”，大力发展能源、电力、基础材料工业和加工工业。自1951年起，在实施大力进行经济结构的改组和基础工业的建设措施中，政府投资的70％集中于钢铁、机械、电力、化学等重点行业，对其进行大规模的设备投资和设备更新，而对于社会福利事业的重视则远远不及对经济发展的重视。
    为了实现赶超先进工业化国家，实现国民经济现代化的目标，财税部门、 劳动部门等都一致为实体经济发展服务，而对于社会保障和社会福利事业的投资则相当落后，致使在对环境保护设备的更新和投资以及由环境污染造成的残病者医疗设备和费用等方面的投资极其薄弱，以致形成一种“恶性循环”的趋势，环境污染由于得不到强有力的防治措施和保护措施而日趋严重，环境问题也逐渐成为当时日本严重的社会问题。
    第四，战后到60年代中后期，专注经济发展，忽视环境保护， 致使环境政策成效不大。
    二战中，日本在给亚洲及世界其他国家带来巨大灾难的同时， 其自身也受到重创。大战之后，日本几乎废墟一片，国民经济几近崩溃的边缘。工业凋敝，工业生产倒退几十年，大批工人失业，金融秩序混乱，此时日本的当务之急就是医治战争的创伤，大力发展经济。伴随着经济高速增长的到来，环境问题也向日本政府提出了挑战。但在日本政府的“经济自立”政策指导下，两相比较，环境保护就显得不那么重要而不为人重视了。虽然政府也针对某些具体的环境污染和公害制定了一些保护环境、防止公害的政策和法规，如《自然环境保护法》、《水质保护法》、《公害对策基本法》等，但当时并没有形成综合的社会协调发展政策，环境保护只是孤立地被考虑，或仅作为发展中应附带解决的问题考虑，这种决策观念使政府在环境政策上力度欠缺，环境政策成效不大，最终导致环境问题继续恶化，公害丛生。
    从60年代末起，日本开始重视环境问题，花了约10年功夫， 扭转了重发展轻环境的政策基调，针对环境问题形成了较为完善的法律、行政体系，有效地抑制住了环境的继续恶化，并逐渐向好的方向发展。