二、战后日本环境政策的演变
    （一）战后日本环境政策演变的过程
    战后至今，日本环境保护政策的变化， 大体可概括为治理污染--规划和政策协调--争夺国际环保主导权三个阶段。
    1.污染及其治理阶段（1945-1975年）
    这一阶段长达30年，按发展状况又可分为三个时期。第一个时期从1945 年战败到50年代中期，属日本经济的恢复与改组时期，环境污染问题不突出；第二个时期从50年代中期到60年代中后期，日本经济获得高速增长，同时带来了严重的污染问题；第三个时期从60年代后期到70年代中期，严重污染问题迫使日本采取了极严厉、针对性极强的环境措施和政策，并取得成效。这一时期的政策目标极为明确--治理污染。以1975年划界，是以经济合作与发展组织（OECD）对日本环境政策评估结论为依据的。换言之，日本环境政策取得明显效果，是60年代末以后的几年。通过几年的治理，污染得到了有效控制，防治技术也有了长足进步，这为以后日本环境技术走向国际市场，实施国际合作与转让打下了坚实的基础。
    60年代末到70年代初，日本环境政策表现为几个明显的特点：（1）环境政策的非经济性探索，即政策依据主要来自实际，较少考虑费用，因为日本舆论更强调人的生命无价；（2）政策目标明确，主攻方向清楚， 政策控制的重点仅限于某些特定污染，其他类型的污染考虑较少；（3）行政干预得力， 这主要表现在两个方面：一是直接的行政的管理、干预比间接的和经济的刺激更受重视；二是注意发挥地方机构的作用。由于地方政府对基层情况比较了解，其“行政指导”的作用更为有效。事实上，控制公害、补偿制度、污染总量控制方法等都是首先由地方政府开始而后推广的。特别值得一提的是，日本政府在环保政策的制定与实施上态度坚决，其中汽车尾气标准制度与实施最为典型；（4）强化环境立法“以法治污”是这个阶段日本政策的重要特征，日本主要的环境法规都是在这个阶段奠定基础的。特别是1970年，召开了环境问题的特别国会，修改并制定了14项与公害有关的法律、法规，史称“环保国会”。从而为日本解决环境污染问题，有效实施环境政策奠定了坚实的法律基础。
    日本环境政策的制定及其实施效果，与公众环境意识的增强密切相关。 战后一段时间，日本公众容忍了环境恶化，以此为代价，换取了经济的增长。但是进入60年代后，有些人开始认识到这种代价是过高了，这种认识通过可怕的水俣病和骨痛病的揭露以及新闻媒体的评论而大大增强。
    据日本环境厅《环境白皮书》材料显示：与环境污染有关的诉讼案件，到1960 年几乎为零，1966年增加到2万件左右，到1970年则超过了6万件。同时，1972年建立的直接隶属于首相的政府机构--环境厅，对环境政策的形成和实施起了重要作用；此外，众所周知的日本“四大公害”判决对环保政策的推广也起到了积极的推动作用。这个阶段污染治理取得的巨大成绩，也与财政拨款的增长有关。1970-1980年，日本直接用于治理环境污染的费用，在国家预算中从1.1％增加到2.5％，即增长了1.3倍[5]。
    2.政策协调和规划阶段（1976年-1989年）
    这个阶段环境政策的目标是提高国民生活质量。 提出这种目标的原因在于：日本第一阶段环境政策的成功是以牺牲生活质量（舒适性）为代价的，正如OECD指出：“日本在许多防治公害的战斗中取得了胜利，但是在提高环境质量的战斗中还没有取得胜利。”
    如何解决这一问题呢？日本公众和政府逐渐认识到， 防治污染的成功并不能说明生活质量的提高，为了提高生活质量，一般来讲，确定污染源和测定污染程度并不困难，因而环境政策从制定标准、利用技术手段等方面可以奏效。但舒适性问题是一个相当宽泛而模糊的概念，是与安静、美好、生活和谐、关系融洽以及其他不能测定的“生活质量”因素有关的东西，因而早期的环境政策不能简单移植过来。在某种意义上讲，这个阶段环境政策的制定和实施更困难，因此需要新的政策手段和体制保证。随着环保工作范围的扩大，对环境问题认识的深化以及环境科学的进展，环境保护由防治污染扩大到自然资源保护，从仅考虑单一的环境要素发展到全面的综合防治，生态、社会和经济的全面规划代替了一般的污染防治措施。因此，日本政府在这个阶段解决环境问题的重点放在规划和政策协调上，制定了包括保护环境在内的发展社会经济的长期政策。这个阶段环境政策具有以下特点：
    （1）明确提出环境权。日本环境宣言指出：“所有国民都有保持健康、提高福利、在舒适环境下生活的权利。我们一代负有不能损害美丽的日本国土和珍贵的历史文化财富，恢复和保持良好生存环境并使子孙得以继承的义务。”在法制上确立了“环境权”，即享受良好环境的权利作为基本的人权，并初步涉及可持续发展问题。
    （2）将环境确认为公共托管财产，国家或地方公共团体对其负有责任。由于环境的基础作用，所以要将其放在公共财产的最高位置上予以保护，这是环境理论上的一大突破。
    （3）建立环境影响评价机制。根据OECD的建议，日本为建立和实施环境影响评价机制作出了努力，1981年4月，环境影响评价法提交国会讨论。经过试行，1984 年内阁正式决定实施环境影响评价制度。
    （4）协调配合是这阶段的重要特征。由于环境管理涉及到的范围相当广泛，协调配合就显得更为重要。例如国土厅和环境厅在土地利用上的交叉管理就处理得很成功。为有效执行环境政策，在不同行政机关之间进行协调，并加强中央与地方间密切协作，从而取得了许多经验。
    （5）某些有效的政策手段不断予以修订公布，并根据技术的进步提高标准，其趋势是标准趋严。因为严格的环境标准不仅未给日本经济带来损害，而且促进了经济发展及出口竞争力的提高，日本汽车强劲的出口竞争力就是明证。鉴于此，1982年强化煤烟排放标准的第三次法规出台。环境法规的不断修改、完善是日本环境政策的一个重要特色，也是日本巩固治污成果，不断提高环境质量进而提高人们生活质量的重要措施。
    3.争取国家环保主导权阶段（1990年至今）
    积极寻求国际环保新形象，并争夺其主导权已成为上个世纪90 年代以来日本环境政策的重要内容之一。日本学者饶富顺九教授认为，环境问题的产生和解决，已经不能仅靠一个国家的企业，而要靠邻国或世界共同认真对待。
    这一阶段从1990年开始，其依据是通产省“90年代日本通商产业政策展望”。
    （1）企业行动迅速。企业国际化是日本争夺国际环保主导权的基础。进入20世纪90年代，特别是日本经济团体联合会于1991年发表了地球环境宪章后，产业界大多数企业十分重视环保问题，“争做对环保有贡献的企业”。探讨企业环保形象，重视建立企业环保理论，已成为许多企业的自觉行动。企业普遍认识到环保将成为推进产品、生产工艺、原材料等革新的重要因素，并有利于增强产品的国际竞争力，因此，对国际环境管理的有关政策极为关注。例如，国际标准化组织（ISO ）决定组织制定环境管理系列标准，即ISO1400， 日本政府和企业敏感地意识到这是一大潮流，为此于1994年10月，由松下、索尼、富士通等10个企业提供人才和资金，联合成立了国家级的“日本环境认证机构”[6]。与此同时，日本是亚洲国家中第一个实施环境标准制度的国家，环保产业国际化成效也很显著。
    （2）重视环境外交。所谓的环境外交，是指全球环境与发展领域的谈判。进入20世纪90年代，日本环境外交活动日益频繁和活跃。日本环境外交有三个明显的特点：第一，积极参与有关国际会议及环境立法活动，如联合国环境署、世界贸易组织的活动和谈判，其目的在于对国际环保法规和贸易协议条款施加有利于己的影响。第二，重视环保国际合作。按照国际协议（如《21世纪议程》）提供资金、技术和智力援助，在巴西环发会议上日本的额外资金承诺居发达国家之首；日本利用其环保技术优势，通过“环保技术国际转让中心”将不少日本在世界领先的环保技术转让出去，这使日本环保国际合作在世界名声鹊起。日本的援助以亚洲为主，重点在其周边国家，这一格局对日本生态环境安全有利。第三，加强与发展中国家联系，把援助、贸易和投资三位一体作为指导思想，通过“绿色和平协力队”为发展中国家培训环保人员，传授环保知识，并实施“环保与债务”互换的制度，以减轻发展中国家债务。
    （二）战后日本环境政策演变的原因
    战后日本环境政策的变化是多种因素促成的，但主要与以下几个因素有关：
    1.产业结构的优化
    产业结构优化是日本环境政策变化的基本原因。 日本战后产业结构发生了较大变化，这种变化大体可分为四个时期：1945年-1955年属日本经济恢复时期，产业结构以轻工业、农业为主；第二个时期为50年代后期，逐步建立起以石油、化工等重工业为轴心的工业体系，产业结构劳动密集型向资源密集型转化；60年代为第三个时期，能源由煤炭向石油转化，采用现代科学技术，继续大力发展重化学工业；第四个时期从70年代中期至今。70年代初的“石油危机”，促使日本政府重新研究产业政策，并开始由资源密集型产业向资本、技术密集型产业转化，进而实现向知识密集型产业的过渡。
    1980年日本提出技术立国，同年通产省公布了80年代通商产业政策远景规划。 针对70年代存在的问题提出：首先发展增长率最快的产业活动；提高生活质量，节约能源，摆脱对进口资源的依赖。为此，一方面把部分工业生产转化到新兴工业化国家和发展中国家去；另一方面，促进发展技术密集型，特别是知识密集型产业，如信息处理等附加值高而污染少的行业。
    2.政治大国的图谋
    20世纪80年代末，日本通产省发表“90年代日本通商产业政策展望”， 把所谓的“对国际社会做出贡献”列为此政策的首要目标，其指导思想是日本应在国际社会中发挥与自身经济实力相适应的重要作用，至关重要的是积极参与世界事务，改变日本国际形象，确保提高自己的国际地位。
    为此，日本从三方面着手，一是对日本安全保障体系进行“重新定义”， 建立与政治大国适应的军事实力；二是经济外交；三是环境外交。为适应政治大国的需要，90年代初提出了对外援助四原则，首要原则是环境保护与开发并存，反映出对日本环境政策认识的一种深化。
    3.生活质量的要求
    提高国民生活质量涉及许多因素，是一个系统工程； 而环境优美是众多因素中的一项重要内容。由于日本公众谋求生活质量提高的要求没有得到满足，日本环境问题研究会为此先后成立了“舒适性研究会”、“土地利用研究会”，通过“舒适环境座谈会”等形式进行研究探讨，并出版了《日本舒适吗？》一书，这无疑为日本环境政策从第一阶段向第二阶段过渡作好了思想上和舆论上的准备。与此同时，日本对测定生活质量的国民福利指标进行了大量的研究。
    总的来说日本的环境政策起步较早，并逐渐探索出了一套符合本国国情、 较完善且行之有效的环保政策。目前，日本在人口、资源、环境问题等方面已有较大改善。但是，由于各种原因，日本的环境政策仍存在一些不足之处，主要表现在以下几方面：
    一是注重改变传统的生产方式，却不注重改变消费方式。 从日本环境政策的演变可以看出，日本在改变不可持续的生产方式方面可谓煞费苦心，投入了大量的人力和物力，而对如何改变人们的消费方式则注重不够。有资料显示，每个日本人的能源消耗量分别相当于2个墨西哥人、4个中国人、11个印度人、49个孟加拉人、140个埃塞俄比亚人[7]。
    二是虽然日本目前为止在可持续发展的国际合作方面作了不少努力， 但日本的种种国际合作一直是以谋取经济利益为行动准则，有强烈的利益驱动因素，即使是在提供资金原则方面也是这样，总是根据本国利益讨价还价。日本没有认识到，环保外援是利人利己的行为，若只从自身利益出发，过多着眼于经济上能否获利，这无疑使国际合作的效益大打折扣。