四、德意志帝国的脱节性二元制
    毫无疑问，德意志帝国没有魏玛共和国民主，其专制传统也被许多历史学家看成是魏玛民主制度难以巩固的主要历史原因。（22） 但是，具有讽刺意味的是，在德意志帝国政治制度条件下，像希特勒这样的大众党“领袖”是不可能进入国家政权核心，继而建立个人独裁的。社会民主党与纳粹党虽然在政治性质上不能相提并论，但是前者在帝国晚期国会和后者在魏玛共和国末年国会中的地位却很有相似之处，它们都获得了国会大选约1／3的选票，成为了第一大党。（23） 希特勒最终被总统任命为总理，而社民党人却完全无望获得帝国总理位置。可以想像，如果是在德意志帝国，希特勒及其纳粹党也难以逃脱社民党的命运。
    原因就在于德意志帝国不如魏玛共和国民主。不仅皇帝还在，其至高无上的宪法地位不可能作为“总统”供政党领导人角逐乃至兼并。更为重要的是，国会对政府的监督与牵制权力远没有魏玛时期强大。帝国时期的国会是立法机构的重要组成部分，因为政府、皇帝与参议院原则上属于同一政治阵营，国会的态度就起到了决定性作用。政府如果在国会找不到多数的支持，也几乎无法执政。俾斯麦与比罗的下台也有这方面的原因。但是，帝国国会的权力还是不能与魏玛国会相比，它无权弹劾或罢免总理、部长甚至皇帝。皇帝及其政府可以无限制地解散国会。虽然1871年帝国宪法（第25条）也规定皇帝在解散国会以后必须在60天以内举行新选，在90天内召开新国会。但是这种规定没有强制作用，如果皇帝不按时召集国会，国会政党也无可奈何，只能消极等待。（24） 而魏玛共和国的国会有自动召集的权利，一个试图推迟大选或强制国会休会的总统必须担心受到国会的罢免与违宪控告。因此，总统最终必须向国会多数妥协，而国会最大党最有可能取得政权。
    除了在立法问题上，帝国时期的国会与政府是“脱节的”，政府的任命与生存独立于国会，因而也比较稳定。这种国会与政府之间的脱节性二元制是十分耐人寻味的。政府的相对独立既维护了封建贵族以及资产阶级执政派的政治特权，又保障了国家机器作为民族公共管理机构的有效运转；政党与国会的存在也使得反对派享有一定的监督与牵制政府的权力，但又不能完全与直接地参与或控制政府。于是，我们就看到了德意志帝国的双重面目：一方面是举世瞩目的经济、科技、军事现代化建设成就，另一方面是保留着专制残余的、没有彻底民主化的国家政治制度。从民主自由的角度来看，不尽如人意，美中不足。德意志帝国最后走上战争与覆灭之路的命运难免要被归咎于这种政治现代化与经济、科技现代化之间的不同步。因此，人们很容易得出这样的结论：德意志帝国的症结就在于缺少彻底的政治民主化。但是，被誉为“世界上最民主的民主制度”的魏玛共和国也失败了。当然，其失败有许多原因，特别是其诞生与生存环境非常不利。我们还可以继续追究其民主化的局限性。但只朝着一个方向寻找失败的原因，难免有些片面。在笔者看来，在将帝国政治制度民主化的过程中，魏玛宪法设计者忽视了一个重要的环节，即如何在充分实现民主自由的基础上达成人民意志的统一，并且将这一统一意志转化为政府意志与行为。在德意志帝国，因国会与政府是相对脱节的，所以政府能够相对稳定与有效地运转。但是到了魏玛共和国，恰恰因为魏玛宪法将政府与国家元首也纳入了民主化的轨道，又建立了国会与总统难分上下的二元制，使得在双方相互对抗时任何一方的意志都不能成为政府意志，造成了无政府状态，为希特勒以造就“高效政府”为由建立独裁政权提供了理由与机会。
    五、联邦德国的议会二元制
    从理论上来说，解决国会与总统二元对抗造成的政府意志缺失问题的途径就是取消其中一方的权力，并将其归集于另一方。联邦德国（25） 就是这样解决此问题的，而它取消的是总统的权力。在1949年西德重建民主制之际，魏玛宪法的缺陷被视为是造成魏玛共和国失败与希特勒上台的重要原因，而第48条规定的总统角色更被看成是罪魁祸首。（26） 在联邦德国基本法中，总统的宪法地位受到了大大的削弱，只拥有一些象征性权力。立法权、总理与政府的选举权全部归国会所有。总统本身也不再由人民直接选举产生，而是由国会（众议院）的全体议员以及同等数量的各州代表选举产生。联邦德国的成功历史已经充分证明，基本法对总统地位的削弱以及国会地位的加强无疑有利于议会民主制的运作与巩固。
    不过，人们似乎把总统权力的削弱更多地看成是消除了个人集权机制，不认为二元对抗的解决是问题的关键，因为基本法又设计了一种新的二元制。为了防止中央集权的出现，基本法规定一系列联邦法律的制定都必须得到由各州政府代表组成的联邦参议院的同意。联邦参议院对众议院的牵制，成为了联邦制度的核心。联邦制度虽然对德国各地区的平衡发展起到了积极作用，但是也影响了民主制度的执政效率。建国后几十年以来，这种必须有参议院同意的法律所占的比例越来越大，从原来的10％增加到60％。而联邦参议院中的多数党派往往是联邦众议院的少数党派。在众议院大选失败后，少数党派就会利用其在参议院的多数地位，与构成联邦政府的众议院多数党派进行抗争，以弥补其在众议院的劣势地位。（27） 这就使得联邦众议院的许多法案或半途而废或被参议院修改得面目全非，严重影响了德国经济与社会改革的进度。最近，德国进行了1949年建国以来最大规模的联邦制度改革，改革的目标是明确联邦政府与各州政府之间的分权，大幅度削减必须有参议院同意的法案数量。联邦德国的议会二元制问题，也使得我们有必要反思，魏玛宪法二元制的缺陷很可能在于二元制本身，而不是在于所谓的总统“独裁权力”。
    纵观德意志帝国、魏玛共和国、联邦德国政治制度的不同命运，我们可以看出，二元制问题在根本上来说是执政派与反对派的关系问题以及如何同时实现民主与高效政府的问题。德意志帝国的解决方式是既有民主又有高效政府，但两者之间是相对脱节的，高效政府在较大程度上是以民主的不足为代价的。而魏玛共和国末年与联邦德国近年来的二元问题实际上颇为相似，都是民主选举的立法机构之间的对抗，前者是在总统与国会之间，后者是在众议院与参议院之间。对抗双方都在不同选举层面与时刻获得了多数选民的支持，因此互不相让，堵塞了国家的立法渠道。当然联邦德国的问题远没有魏玛共和国那样严重，但它更清楚地表明了，二元对抗问题并不会随着总统集权机制的消失而消失，需要解决的是二元乃至多元立法机制的出现与长期对抗。权力之间的制衡是必须的，但不能长期僵持，必须在简便的较量仪式后赋予某一方先行权，否则难以保障政府的高效运转。那种认为必须在两种乃至多种立法机制之间实行针锋相对的对抗的观点，实际上不仅低估了高效政府的重要性，也忽视了另一意义上的执政派与反对派之间分权的存在，即时间意义上的分权。在只存在一元的立法机制的前提下，定期的选举就起到了政治红绿灯功能，反对派若确有多数的支持，自然能够获得下一次先行权。魏玛宪法式的二元对抗可以休矣。