日本近代地方自治的形成同立宪制度的建立一样，是一个经历了不断摸索、不断实践的过程，期间政府在地方制度上也经历了若干变化。尤其是1878年从大区小区制到三新法体制的转变，不仅初步承认了区町村的自治，而且还设立了具有预算审议权的府县会，并初步整备了地方财政体系，为后来地方自治的实行奠定了基础，在日本近代地方自治形成过程中占有重要地位。因而要研究近代日本的地方自治问题，不能不首先从三新法体制入手。本文主要通过对三新法体制形成的背景和特点进行分析，从中探讨日本近代地方自治的特质。
    一
    在三新法体制成立前，明治政府的地方制度是府县和府县下的大区小区制。综合前人的研究，我们认为从全国来看，大区小区制不是统一的总体的地方制度。因而，随着新政府各种改革政策的实行，在大区小区制下各种矛盾渐渐显露出来，这主要表现在以下几个方面：
    首先是地方民会的发展。所谓地方民会，也称民会，是指“中央政府的法令制定以前的明治初期的府县会、大小区会、町村会的总称。”① 各地相继召开地方民会成为大区小区制下的一个重要特点。1872年，地方民会首先在鸟取县、爱知县、滋贺县、宇都宫县和印幡县等一部分县中开设。次年兵库县令神田孝平公布了《民会议事章程略》，宣布从町村会开始，将依次开设区会、县会和地方议会。这一民会规则后在《日新真事志》上全文登载，在全国引起了较大的反响。尽管这些初期的地方民会只不过是开明地方官为了使政府的政策无摩擦地贯彻下去，而“进行事务协商，做到上意下达和下意上达”② 的“咨询机关”，③ 但随着自由民权运动的展开，地方民会不仅数量上迅速增加，而且在内容上日益由官选向民选发展，“开始显现出其本来语义的（真正的）地方民会的性格”。④ 地方民会的蓬勃发展，使政府也不得不开始认真考虑这一问题。在1875年的地方官会议上，地方民会问题成为重要的议题。不过值得重视的是，会议不是讨论是否开设地方民会，而是就“开设地方民会，议地方之民费及公议”时，议员“究竟是公选，还是以区户长为议员”这一问题展开讨论。结果“以多数决定选用区户长”。⑤ 但会议后，地方民会的发展态势是公选议会不断增多，官选议会不断减少。由此可见，开设地方民会已经是大势所趋，而由此改革大区小区制也势不可免了。
    其次，农民骚动，特别是农民一揆的不断发生。明治新政府实行的地租改正、学制、征兵令等新政策，其基本的特点都是对民众特别是农民的重压，因此必然引起农民的反抗。再加上大区小区制下许多新设的官选区户长，只重视执行国家的政策，而不考虑农民的利益，有些甚至“独断专行”，在经济上出现“不正行为”，更引发了农民骚动，整村农民的反对斗争--一揆不断发生。特别是1876年，三重县爆发了明治政府时期最大规模的民众斗争“伊势暴动”，成为后来大久保主张改革大区小区制的直接原因。⑥
    第三，财政制度的混乱。明治政府初期实行的是民费财政。所谓民费，是相对于官费而言，指在府县的费用中，“以国库提供或以府县税收入支付以外的地方团体的费用总称。”⑦ 政府对于民费的赋课，并没有统一的基准，任由各府县依便宜行事，因此全国各地的民费都不统一，极为混乱。各种费用之间往往重复赋课，大大加重了民众的负担，成为大区小区制下农民骚动频发的重要原因。
    二
    由于大区小区制下种种矛盾的出现，明治政府对于地方制度的改革探讨早就开始了。早在1875年5月，木户孝允就提出了府县财政独立和确立士族的支配权以及首先开设町村会的建议。木户的主张反映了他对于当时正在进行金禄处分的士族的同情，⑧ 另一方面也说明他对“集权之弊，分权之利”有了一定的认识。⑨ 井上毅也提出了“节省民费”的主张。他认为“大区小区多属人为，不如旧的郡村自然，”主张废除大区，以免重复。此外提出警告说“如不定区会县会之制度权限而任由地方官之便宜施行的话，恐将来造成不可收拾之势。”⑩ 不过对三新法体制的形成产生最大影响的还是1878年3月大久保利通给太政大臣三条实美的《关于地方体制等改正之事的上书》。在上书中他提出了改革地方体制、地方官职制、设立地方会议和地方公费赋课法的一连串主张。
    首先，在地方体制的改革上，大久保提出了把地方划为“行政区划”和“地方居民社会独立之区划”的主张。大久保认为，地方应“分为行政的区划和居民社会独立的区划两种性质”，大区小区制正是由于“其行政区划和居民社会的独立区划主义混淆不明，因而不仅官民互相侵犯权利，且关于岁出入之事即官民费用之事亦颇混杂，往往酿成地方之物议”，所以必须要加以改革。那么如何进行改革呢？大久保提出了自己的观点：“如地方之区划，无论如何之良法美制，如不依固有之惯习，而起新规，其形虽美，其实无益”。而依“我邦古来之惯习和斟酌方今人智之程度”，在行政上恢复日本传统的郡和町村，使“府县郡市有行政区划和居民社会独立之区划两种性质，村町有居民社会独立之区划一种性质”。
    其次，在地方官职制和设立地方会议问题上，既然在行政区划上区分了“行政区划”和“地方居民社会独立之区划”，“那么其吏员的职掌也不能不进行相当的分权--在诸省卿和府知事县令间、府知事县令和郡市长间，依据法律所定之分权限制设相当之分权规则”。另一方面，“既然使地方独立，且实行地方官吏的分权，实行地方独立之事即地方居民之事就不应以中央政权，而应以其独立之公权行之”，即“设立地方会议”。但是这种地方会议，决不能“仿彼欧美之制”，“其形虽美，其实不适。应斟酌我邦固有之惯习和方今人智之程度”，地方会议主义只涉及“地方公费的岁出入之事”，而“不可关系到立则权（立法权）”。同时“使府知事县令在府县会，郡市长在郡市会有几分专权。”
    第三，关于设立地方公费赋课法，鉴于原来赋课法的“属共同义务的费用”和“一己一部私义的费用”的混淆以及官费民费的不分，使民力不堪重负。因此应设立新的赋课法，“按照支出和费用的性质，为地方共同事项的支出费用应以地方税支付，称作地方税。”
    分析大久保所谓的“居民社会独立之区划”的涵义对于理解后来的三新法体制很重要。大久保说“今政理渐明，人智渐开，政体亦不应无变革。政府已经着眼，立法、行政、司法分权之改良渐次进行，独地方之制依然未改，其行政区划和其居民社会独立之区划主义混淆，为将来之考虑，其混淆必然要分。”{11} 可见，大久保的思想中包含着同政府立宪改革相应的一定的“地方自治”的主张。“他根本的思想，是通过给予人民自治，使中央政府从末端的复杂的诸事务中摆脱出来。”{12}