三
    1878年7月22日，根据大久保的上书，由松田道之起草，井上毅修正，并经地方官会议和元老院会议审议后的三新法发布。三新法由郡区町村编制法、府县会规则和地方税规则三法构成，加上1880年4月8日公布的区町村会法案（太政官布告130号），共同构成了日本近代地方制度上的三新法体制。这些法令的形成虽然源于大久保的上书，但其内容并不完全相同。
    首先，郡区町村编制法规定：地方之区划在府县下设立郡区町村，“郡町村的名称依旧”。重新设立的郡不设郡会，也没有独立的财政机能，只不过是町村的监督机关。町村“实为一个形体”，“大不削之，小不并之。”在各町村置民选的户长，作为村民的“总代人”，薪金由地方税和协议费共同负担，把户长重新定位为“从事行政事务和其町村的理事者两样性质”。{13}
    其次，府县会规则和区町村会规则规定了在府县和区町村设置议会，从此正式承认了地方设立议会。从府县会规则来看，首先在选举权上，实行的是限制选举。“无恒产者亦难有恒心”，因此对于选举权和被选举权，政府规定以国税地租为基准，选举资格为5元，被选举资格为10元，此外还必须是本籍居住三年以上者。可以说这种府县会议员的选举资格最有利的是“地主特别是大地主”。府县会的权限是议定以地方税支付的经费预算及征收方法。府知事县令掌握议案发案权，府县会的议决也必须得到府知事县令的认可才能实施等。
    比府县会规则晚两年颁布的区町村会法规定，町村会的决议事项包括町村税的赋课征收方法、以町村费进行的村的所有公共事业，关于共有财产之事、公借、预算和决算的作成以及县税户数税的分割等。关于议员的选举和被选举资格，虽然没有统一规定，任府知事和县令依便宜行事，但大体以本籍、居住、不动产所有、和一定年龄、男子为基本条件。府知事县令对区町村会规则有裁定权，郡长和府知事县令在区町村会违法时有中止解散权，郡长在区町村会的议决不当时有施行停止权等。
    第三，地方税规则全文由七条组成，其规定同大久保的上书中有一些不同。大久保主张对府县、郡市和町村分别规定公费区分和赋课方法，而地方税规则只以府县税为地方税，将郡市町村一切都除外。“町村内的费用及郡市的区内费用任其区町村内的人民各自料理，不属于地方税，其征收方法亦不在此案内”。地方税包括地租的1/5以内，以及营业税和杂种税、户数费，并规定了应以地方税支付的费目。会计年度为每年7月至第二年6月，2月由府知事县令定立地方税征收预算和支出经费预算，交由府县会议决，于5月以前向内务卿及大藏卿汇报。
    四
    对三新法体制产生的背景和内容进行分析，我们可以总结出三新法体制具有以下几个特点：
    首先，正如前述，大区小区制不是“统一的总体的地方制度”，而且没有近代地方自治的构想，所以三新法体制取代了大区小区制不仅树立了全国统一的地方体制，而且初步承认了“地方分权”，将府县、区町村视为地方公共团体，正式设立了府县会和区町村会，认可了区町村的自治，并在地方财政制度上区分了公共财政和私财政，因而具有进步的意义。有不少学者称三新法体制为后来地方自治的“实验室”，是“确立了后来的地方自治制基础的值得纪念的立法。”{14} 甚至有人因其所具有的“某种程度的地方自治色彩”，而将其称为“日本地方自治的开端”。{15}
    其次，三新法体制的官制性特点。三新法体制产生的根本目的是为了缓解大区小区制下的矛盾，对付“以自由民权运动为中核的反政府人民斗争”，{16} 因此一定程度上承认民众对地方行政的发言权只不过是巩固中央集权的手段而已。一方面承认民众的政治参加，另一方面加紧进行官僚体制的整备，这恐怕是三新法体制最大的特色，所以有学者称其为“反动的地方支配的国家体制”。{17}
    第三，利用了日本传统的村落共同体秩序。大久保在他的上书中就提到要“依日本古来之惯习”，设立新的地方体制。这里的“古来之惯习”指的是“以顺风和气、邻保共助的精神为本质的村的共同体秩序。”{18} 近代以前日本传统的村落共同体，具有很强的封建自治能力，因此在明治政府允许民众有限度地参与地方行政事务时，想到的不是“欧美之制”，而是利用传统的村落共同体。由于“官僚的支配无法到达社会的底部，所以不得不由异质的共同体的秩序来完成”，成为三新法体制的又一特色。
    第四，将“地方有力者”吸纳到官僚的支配体制中。明治政府开设府县会和区町村会，并不是要所有的民众都获得对地方行政的发言权。由于选举和被选举资格的财产限制，只能使一部分“地方有力者”成为府县会和区町村会议员。因此大岛太郎认为，三新法体制的特质“就是在官僚支配下的包摄有力者层的体制”。{19}
    三新法体制成立后，曾一度缓解了地方矛盾，取得了一些效果，但是并没有就此形成稳固的地方体制。在1881年松方紧缩财政下，农村的疲敝进一步发展，民众的反抗和自由民权运动再度高涨起来。因此明治政府不得不再次对地方制度进行了若干修正，设立联合町村役场，户长重新改为官选，加强了对町村会的官僚统治，史称“明治17年改正”。当前我国正在广大农村实行的村民自治，虽然同三新法体制的形成有本质的不同，但是在地方体制上从实行完全的行政统治到有限度的自治，二者不无相似之处。因此通过研究我们东邻日本的这一段历史，或许会给我们一些借鉴和启迪，这是写作本文的目的所在。
    注释：
    ①②[日]国史大辞典编集委员会：《国史大辞典》第9卷，吉川弘文馆，平成3年版，第446页，第446页。
    ③④[日]大石嘉一郎：《日本地方财行政史序说--自由民权运动和地方自治制》，御茶水书房，1968年版，第66页，第67页。
    ⑤[日]明治文化研究会编：《明治文化全集第一卷宪政篇》，日本评论新社，昭和30年版，第321-322页。
    ⑥[日]大岛太郎：《日本地方行财政史序说》，未来社，1968年版，第25页。
    ⑦[日]藤田武夫：《日本地方财政制度的成立》，岩波书店，1941年版，第39页。
    ⑧⑩{12}{19}[日]大岛太郎：《日本地方行财政史序说》，未来社，1968年版，第18-19页，第68页，第224-227页，第308页，第17页。
    ⑨[日]大岛美津子：《明治的村》，教育社，1978年版，第68页。
    {11}[日]海野福寿、大岛美津子：《日本近代思想大系20家和村》，岩波书店，1989年版，第224-227页。
    {13}[日]大岛美津子：《明治国家和地域社会》，岩波书店，1994年版，第124页。
    {14}[日]东京市政调查会：《自治五十年史制度篇》，良书普及会，昭和15年版，第1-2页。
    {15}[日]鲁义：《日本地方自治制度》，吉林大学出版社，1993年版，第14页。
    {16}{17}[日]山中永之佑：《日本近代地方自治制和国家》，弘文堂，第111页，第111页。
    {18}[日]小原隆治：《三新法体制中参加和统治的制度构造》，日本地方自治学会编：《地域开发和地方自治》，敬文堂，1993年版，第172页。