四、在欧洲复兴计划管理机制问题上的争论
    美国利益团体在《1948年经济合作法》的制定过程中，并不只是为保护自身具体的经济利益而努力，其中的有识之士还就建立欧洲复兴计划主管机构的问题积极建言，产生了举足轻重的影响。设立何种性质的机构来负责欧洲复兴计划的具体实施，美国国务院与国会存在较大分歧。国务院等行政部门当时的考虑是，为了能够直接领导和控制欧洲复兴计划，应在国务院内部组建由政府主导下的机构来实施该计划。杜鲁门政府在向国会提交的立法草案中，强调在国务院内部建立经济合作署作为欧洲复兴计划的主管机构，并明确指出经济合作署“接受国务院的直接领导，由国务院在欧洲复兴计划的各个层面上提出具体建议，包括参与欧洲复兴计划基金的管理和分配”[64]。助理国务卿罗伯特·洛维特（Robert Lovett）等人解释道，经济合作署需要同欧洲许多国家在政治经济上展开合作，这就需要经济合作署在国务院的监督和指导下实施这些对欧洲的外交活动，从而确保美国外交政策的一致性。在他们看来，如果建立独立于国务院管辖之外的机构来负责欧洲复兴计划，将会削弱国务院在对外事务中的行政权力。[65]
    美国国会在欧洲复兴计划主管机构上的态度与国务院迥然不同。以马萨诸塞州议员克里斯琴·赫脱（Christian Herter）为代表的众议院特别委员会，倾向于组建一个不受国务院掣肘具有公司性质的机构。该机构负责履行受援国在食品、能源等物资上的需求，制定重建计划，决定物资装备的购买及分配等。[66] 多数国会议员也赞同由一个脱离国务院行政管辖、广泛吸纳公众参与并有较大自主权的机构来管理欧洲复兴计划。他们普遍认为，国务院的一些官员由于缺乏经济援助和生产管理方面的经验，很可能使商业性的决策受到政治方面的制约，如果建立独立于国务院之外的机构，不但能够减轻国务院的负担，而且可以从私人部门引进经验丰富的管理人员，提高欧洲复兴计划的运作效率。[67] 这些国会议员的用意很明显：欧洲复兴计划的主管机构只有在具备了独立性的基础上，才可能摆脱国务院等行政部门在程序、人员、审计等问题上的诸多限制，从而在财政和行政上具有较强的灵活性。
    当国务院和国会在欧洲复兴计划的主管机构问题上相持不下时，美国商业、企业、劳工、农业等利益团体加入到欧洲复兴计划主管机构的讨论中。这些利益团体比较了国务院和国会的提议后，认为实施欧洲复兴计划不是任何一个组织或单凭国家自己就能承担的，需要拥有专业经验、特别信息、专门技术知识和不同意见的人员合作参与，需要既代表“公”利、又代表“私”利的组织共同参与决策过程。于是，这些利益团体主张国务院和国会都做出一定的让步，建立一个在政府指导下由商业、企业、劳工、农业等利益团体的代表广泛参与的机构来负责欧洲复兴计划的具体实施。美国利益团体实际上提出了一个具有合作主义特点的欧洲复兴计划主管机构的组织模式。[68]
    这些利益团体就欧洲复兴计划的主管机构提出了更为具体的建议。很多利益团体的代表主张建立专门的董事会和顾问委员会，采用专业化的方式对欧洲国家进行经济援助。经济发展委员会主席霍夫曼希望“从商业、企业、劳工等领域的领导层中选派具有丰富管理经验的人士组成董事会，董事会掌握对欧援助计划中的基本权力，而顾问委员会则负责在贷款、调配资源等专业性问题上向行政长官提供建议” [69]。全国制造商协会的代表柯蒂斯·考尔德（Curtis Calder）对此表示赞同，他认为如果“由专业人员组成的具有独立性质的董事会来领导欧洲复兴计划”，可以“在很大程度上避免欧洲复兴计划在实施过程中受党派的影响，要远比国务院主管下的欧洲复兴计划更有效”[70]。有代表认为，欧洲复兴计划的主管机构应具有较大的自主权和较强的灵活性，其行政长官被赋予同其它政府部门长官类似的权力。菲利普·里德建议，该机构“不受政府机构规章的束缚”，机构行政长官要“从商业界选派人员担任”，“有权根据需要招募或解聘人员，能够在预算等事宜上享有充分的自由，在必要时可以直接向总统汇报工作”[71]。全国计划协会(National Planning Association)的代表更为明确地提出，欧洲复兴计划的主管机构“要有充足的资金和运输条件”，该机构行政长官应具有“相当于内阁成员的地位”[72]。
    美国利益团体就欧洲复兴计划主管机构提出的上述建言，以合作主义的组织模式巧妙地缓和了国务院和国会在这个问题上存在的矛盾，它们的建议对经济合作署这一欧洲复兴计划主管机构的建立、性质、结构和功能都产生了重要的影响。《1948年经济合作法》赋予了经济合作署行政长官相当大的权力和较高的地位，其具有相当于内阁成员的地位，可以直接向总统汇报工作。经济合作署有权在国外建立自己的分支机构。经济合作署驻欧洲特别代表要接受经济合作署署长的指令。法案还规定从私人组织引进具有丰富经验和专长的人员组成顾问委员会，与经济合作署协同决策。[73]
    除了对管理机构的组织模式发表见解外，代表们还就欧洲复兴计划的援助方式展开了讨论。很多代表反对主要依靠美国政府出资援助欧洲的方案，建议利用私人资本进行援助。胡佛提议“通过美国私有银行的渠道，建立高效的商业组织，在考虑到供应的情况下合理安排援助物资” [74]。经济发展委员会的代表也主张发挥私有企业力量来缓解美国的财政压力，鼓励美国私有企业向欧洲投资并发展贸易，妥善管理并合理使用欧洲复兴计划资金和物资 。[75]宾西法尼亚商会的代表表达了类似的观点，提出“尽可能通过民间渠道购买援助物资，采取刺激性措施使美国的资本和管理技术扩展到国外” [76]。显然，在它们看来，鼓励美国私人企业参与欧洲复兴计划，不但有助于增加对外援助的规模，而且可以在尽可能多的国家为当地私人经济提供一个发展模式，通过向接受投资国转让美国企业管理的经验和技术，显示美国私人企业制度的“优越性”。这些建议被国会采纳，成为《1948年经济合作法》的重要组成部分。该法案明确规定尽可能利用私有渠道从事贸易活动，参与国之间要相互合作，为提高商品与服务交换提供便利，降低参与国之间及参与国与他国之间的贸易壁垒。[77]
    《1948年经济合作法》有关欧洲复兴计划主管机构的规定，不仅是权力分配的调整，而且是管理机制的重要创新。这种具有合作主义特点的组织模式，能够有序地将分散的社会利益组织传达到国家决策机制中，使来自民间组织的专家可以和政府官员在执行欧洲复兴计划上彼此配合，共同解决该计划实施中的各种繁杂问题，维持了高度分工、功能分化下的利益整合。《1948年经济合作法》确保欧洲复兴计划受美国政府的宏观控制和指导，又赋予了经济合作署在政策制定上享有较大的自主权和较强的灵活性，尤其注重发挥私人资本在欧洲复兴计划中的作用，从而避免了国家权力对社会生活的全面干预，使西欧重建在一定程度上摆脱了国际政治过于现实的考虑和官僚机构过于短视的眼光所造成的限制，具有一定的积极作用。
    美国国内围绕欧洲复兴计划议案的辩论反映出影响美国外交决策的因素是多方面的。利益的多元化使美国社会中各利益团体之间、部分利益团体与国家利益之间、美国政府内各部门之间围绕着各自利益展开了一种多层次的谈判。《1948年经济合作法》就是美国行政机构、立法部门与利益团体激烈竞争与妥协的产物。当美国国务院等政府部门试图对经济衰败、政治动荡的欧洲国家实施经济援助和发展指导时，很多商业、企业、劳工和农业利益团体都觉得在自己面前出现了一个施展政治抱负和实现经济理想的广阔空间。它们通过国会作证和其他游说渠道，在很大程度上影响了欧洲复兴计划法案的最后形成与通过。这些利益团体在欧洲复兴计划法案的制订过程中，努力把各自集团的利益上升为国家利益，以便获得在外交政策中得以实现的合法性。这具体表现在它们不但一次次迫使国会修改草案，使自身经济利益得到保护，而且对建立欧洲复兴计划的主管机构提出了重要建言，使经济合作署最终成为一个在政府指导下广泛接纳利益团体代表加入并有较大自主权的机构，为在合作主义框架模式下领导和执行欧洲复兴计划奠定了组织和人员上的基础。
    1947年6月马歇尔在哈佛大学的讲话中正式宣布了美国准备实施复兴欧洲的计划和打算，这通常被人们视为是欧洲复兴计划出台之日，然而此时的计划还远未定型。经过激烈辩论产生的《1948年经济合作法》对欧洲复兴计划的援助条件、援助方式以及援助机构的设立等重要方面做出了明确的规定，以立法形式保证了欧洲复兴计划的启动和执行，此时的欧洲复兴计划才最终成型。该法案不仅加强了美国对外援助活动的系统性和制度化程度，而且在很多方面都有所创新，包括建立经济合作署这样公私合作的管理机构，采用专业化的方式来管理和运作欧洲复兴计划，利用私人贸易的渠道采购援助物资等。这些规定对欧洲复兴计划的实施均产生了重要影响，也为后来美国对外援助政策的制定提供了重要参考。
    这场辩论不仅有利于欧洲复兴计划的政策设计的完成，而且进一步为二战后美国以遏制共产主义和“捍卫自由”为旗号的对外干涉政策奠定了舆论基础。一项重大外交政策的出台需要具有广泛的社会基础，需要建构一种话语体系以论证该政策的“合法性”和“正当性”。第二次世界大战后，为了推行全面介入国际事务的对外干涉政策，杜鲁门政府对美国公众开展了多次“教育”活动，围绕欧洲复兴计划的宣传便成为这种公共关系运动的重要组成部分。在这一系列的公共关系运动中，杜鲁门政府运用“自由的危机”话语把美国塑造成遏制共产主义、捍卫“自由世界”的领袖，并煽动美国公众按照这一角色去行动。可以说，“自由的危机”话语成为杜鲁门政府弥合国内分歧、凝聚冷战共识和妖魔化苏联阵营的核心话语。经过多次冷战动员，美国国内出现了强烈的反共气氛，国内争论的重心已不再是共产主义是否构成威胁和是否应该支持国际主义政策的问题，而在于美国今后将如何实施反共目标以及准备付出多大代价来承担所谓“保卫自由世界”的“国际义务”。1948年3月的盖洛普民意调查表明，73%的美国民众认为“自由世界”正面临严重威胁，美国对苏联的政策过于软弱。[78] 1948年初，美国对外关系委员会对21个城市的社区领导人就欧洲复兴计划问题做了问卷调查，94%的受访者支持欧洲复兴计划，认为援助欧洲有助于维护美国安全。[79] 美国民众对欧洲复兴计划的态度反映出当一场经济援助成为意识形态主导下的政治辩论时，围绕欧洲复兴计划而展开的冷战动员已演变成掩盖在“捍卫自由”外衣下美国民族主义群体行为的一部分，支持对外干涉的“国际主义”政策成为美国民众在政治态度上与国家利益保持一致、意识形态上与共产主义划清界限的必然选择，其背后的隐形力量是政府主导下的舆论宣传。