英国都铎王朝时期（1485年-1603年）是英国资本主义原始积累的重要时期，也是英国由中世纪封建社会向近代资本主义社会转变的大变革时期。当时英国国内政治经济领域发生了一系列巨大变革，其中以圈地运动和宗教改革最为著名。为顺应形势的发展，英国从中央到地方的行政司法结构及其职能都相应地进行了重大变革，即英国著名史学家埃尔顿在其名著《都铎政府革命》中所称的“政府革命”。[1] 其中地方行政司法体系改革的重点是加强和扩大治安法官的职能。治安法官在英国行政司法体系中最初只是基层的司法监察官员，但是在都铎政府时期，他们却在英国的政治、经济和社会领域中扮演了显著而重要的角色。本文旨在通过讨论治安法官在英国都铎时期政治、经济社会生活中所发挥的独特作用和职能，从而揭示和评价他们对英国建立近代化国家乃至具有划时代意义的英国资产阶级革命所产生的深远影响。
    一、治安法官在都铎政治经济社会生活中的独特作用
    治安法官在都铎时期政治经济生活中所具有的行政权能是以其作为基层的司法文官所拥有的司法和监察权力为基础的。因此有需要概要介绍一下他们在英国国内司法领域里的具体职能。
    治安法官最早起源于爱德华一世（1272年-1307年）时期的治安维护官（Keeper of Peace），其角色是郡长的助手，主要负责逮捕罪犯、维护公共安全。1330年爱德华三世时期颁布的一项法规赋予治安维持官单独接受个人报案或大陪审团的起诉状，暂时拘押犯罪嫌疑人和将其交付巡回法庭的权力。从此，治安法官获得了部分司法权。在1360年的一个法规里规定，治安维持官应由通晓法律的人士担任，他们有权受理和判决所有重罪及侵犯地产的案件，其名称也改为“治安法官”（Justices of the Peace），这标志着治安法官制度的正式建立。治安法官是由大法官以国王的名义，根据地方上的建议随时任命的，一般每年按郡任命，每郡平均有四五十人[2]。1439年的议会法案规定担任治安法官者每年应有20磅以上的土地收入，但是有法律知识背景的人士除外。治安法官是义务性的地方官吏，除四季法庭（The Quarter Sessions）开庭期间每天4先令的津贴之外，没有任何官方薪酬。治安法官由于来源于地方并代表地方，因此能够较多关注地方的利益和诉求。
    14世纪后期治安法官的权力不断地扩充，他们甚至获得了审理对郡长、市长不满的冤诉状的权力，其地位开始超越和凌驾于其他地方官员之上。1380年的议会法案授予治安法官镇压公共秩序破坏者、搜捕犯罪嫌疑人和受理叛逆罪之外的所有刑事犯罪的权力。到15世纪时，治安法官已经完全取代地方的最高行政长官--郡长，变成国王政府在地方上的主要的代理。都铎王朝时期，地方上的一切权力都由治安法官把持，以至于国王在决定国家事务时，也必须与他们妥协，不然任何措施都难以执行。到17世纪初期，“凡乡间所有的公务几无不尽归治安法官处理。”[3]
    治安法官最初的职责是司法监察性质的，他们主要负责维持治安，监督地方其他官员是否尽责，监督中央的法案和法令的执行和贯彻，他们一方面是中央派驻地方的权力代表，另一方面又来自地方，同地方有着千丝万缕的联系，在地方有牢固的人脉基础，因此在都铎时期的“政府革命”中是推行地方行政司法改革最为合适和得力的工具，从而获得了广泛的司法、行政权力。当时都铎政府的各项法令和措施的贯彻无不仰仗治安法官的配合。正如一位经济史学家所指出的那样：“在英国，除伯爵领地的治安法官以外，不存在其他执行事实上已成立的法令的机关。这些官吏属于乡间小贵族，而且是同本身即是圈地的受益者或同受益者结盟的那些中产阶级有关连或结有姻亲关系。这便是英国都铎王朝所依赖的阶层。”[4]
    治安法官由基层司法监察官员而发展出广泛的行政权力，其演变的一个重要的社会背景是英国都铎时期普遍而严重的流民问题。15、16世纪的英国社会发生了一系列巨大的震荡和变革，诸如解散修道院，圈地运动，大规模的土地没收等，大批劳动人民失去了赖以为生的生计和家园，沦为流离失所，无家可归的流浪者，这就对都铎王朝的社会统治秩序造成了巨大的威胁。根据统计，从1495年到1628年，英国都铎政府为此发布的法令竟多达53个。而处理这一问题中央政府鞭长莫及，只有依靠和强化地方基层政权。当时英国政府针对流民问题的指导方针是“恩”“威”并济，即一方面采取严厉惩罚的手段，另一方面实行救济政策以安抚民心。作为比较了解地方民情的基层司法官员的治安法官，无疑是执行上述政策的合适人选，于是治安法官的行政权力从此逐渐得到了扩大和加强。
    英国都铎时期的立法权控制在议会的手中，议会立法活动的成果最后以法案的形式公开颁布。16世纪英国著名的法学家兰巴德在他关于治安法官的专著中，总共列举了多达309个有关治安法官职权的议会法案。[5] 这说明治安法官在行政方面的职权主要来自于议会法案的授权。
    当时涉及治安法官的代表性的议会法案主要有：1531年的议会法案授权治安法官甄别流浪者，对有能力劳动者要惩罚强迫他们劳动，对无劳动能力者予以登记，并发给行乞执照。为了解决宗教改革中解散修道院所导致的大量社会问题，1536年的议会法案明确规定，每个教区要接受治安法官的监督，对安置在当地的无劳动能力的流民进行救济，要安排贫穷的儿童学习手艺，并且强迫他们工作。而对有劳动能力的流浪者必须在刑事法庭给予处罚，并强迫他们从事指定的工作。[6] 治安法官因此获得了控制和镇压所有流民的权力，进而逐步掌控了地方上的财权和事权。1547年的议会法案则进一步授权治安法官对流浪者可以采取烙印记，定期奴役，终身奴役直至处死等处罚措施。1552年的议会法案在每个教区设立了两名济贫员，要求他们每个星期向教区全体居民征收捐助，并登记建立档案，还要求教区管理员负责经常动员全体居民交纳济贫税，对拒不交纳者要送交治安法官法庭，仍不交者则处以监禁，直到具结保证每星期按时交税才予以释放。并且规定富裕的教区要对贫穷的教区进行捐助。这样通过惩治流浪者并强制他们工作，对行乞者、受救济者登记造册，安置被监管的无业者和贫穷儿童劳动，登记编制全体教区居民的名单，向他们普征济贫税，治安法官操控了对各个教区全体居民的控制管理权，他们直接负责和处理宗教改革时期的一系列行政、司法、经济和社会问题，并对地方上的一切事务无论巨细都管理起来，诸如1531年的议会法案授权治安法官负责从各教区居民、市镇和郡征税修理和维护桥梁，1555年的议会法案授权治安法官以教区为负责单位，监督他们维护和管理公路，这标志着开始用国家行政权力来管理和维护全国的公路交通，在英国路政史上有着重要的意义。1552年的议会法案授权治安法官给酒店核发营业执照，这成为英国营业执照法的开端。1563年的议会法案即著名的“技工法令”授权治安法官每年规定一次当地技术工人的工资，监督手工业和农业学徒，并对劳工与雇主之间的纷争进行司法裁决。[7] 此外，治安法官还有权规定和管制物价，颁发地方性工商业条例，规范度量衡器具，检查慈善机构的基金帐目，监督粮食的生产、仓储与市场，监督呢绒和酒类的生产质量，并防止囤积和垄断。上述事例说明治安法官当时已获得了广泛的管理社会经济的权力，他们也因此被称为“都铎王朝的杂役女佣”。在伊丽莎白一世时期，对他们的利用更是达到了“令人羞耻的地步”。[8]
    治安法官能够在社会经济生活中行使如此广泛的行政权力，主要是依靠和通过各地的基层教区来实现的。教区本来是天主教会的一种基层组织，与世俗事务毫无关联，其数量大约有8800个。[9] 在宗教改革时被改造成为基层的地方行政单位。教区的职责范围非常广泛，覆盖了行政管理、社会治安、经济管制、贫民救济、户口登记、捐税征收、劳力安置、儿童培训、公共设施修建和宗教管理等地方居民生活的所有领域。各教区从教区居民中选设了专门的职员负责这些事务。只有通过这些教区职员，政府下达的法令政策才能顺利贯彻实施。因此治安法官必须通过教区和这些职员才能真正执行他们的行政职能。如果没有治安法官和教区这些中间环节，都铎政府的各种政策法令是无法得到普遍深入地贯彻落实的。治安法官和教区这些地方性行政组织和官员代替了中世纪的封建机构组织，为都铎政府革命的顺利进行提供了坚实的政权基础。