二 环境政治史的现实需要
    环境政治史的问题意识在于现实环境问题的严重性和环境保护及治理的紧迫性、复杂性。事实上环境问题并不简单地是环境出现了问题，环境保护也不是简单地保护环境，其内部蕴含着不同环境主体之间复杂的利益关系。发达国家环境问题及其治理的历史可以充分地说明这一点。这样，为更好地剖析现实环境问题，揭示其产生、治理及蕴含于其中的矛盾，以寻求解决问题的根本之道，就产生了对环境政治史的强烈需要。
    以英国为例，自工业化启动后，工业废物中许多极具危害性的物质被直接排放到其赖以生存的环境中，结果泰晤士河的严重污染引发了大恶臭，伦敦因严重的空气污染而成为雾都。然而，英国人对此并非熟视无睹，他们很早就推行了相关的环境治理措施，如1847年的《城市改进条例》、1863年通过的《碱业法》及后来的《河流防污法》等，但20世纪中叶前英国的污染防治和环境保护都未能取得理想效果，其环境危机愈演愈烈。究其原因在于，"一方面，维多利亚时代的环境主义者并不指望从减少空气污染的技术中获得纯洁的空气；另一方面，法律、经济、社会和政治等因素提升或限制了技术的适用性"（21）。在英国，环境保护和治理真正取得突破性进展则是在1952年伦敦烟雾事件之后，直至1970年代中期，伦敦基本摘掉了"雾都"帽子。
    为什么战后英国20多年时间内取得的治理成效超过以前将近200年的治理成效呢？这可以从1952年伦敦烟雾事件前后的治理状况得到解释。如前所述，早期的污染治理从来就是以立法为主的单一性过程，未能综合考虑和涉及与空气污染相关的其他问题。为治理污染而治理污染，未能抓住问题的实质，结果就可想而知。
    反观后一阶段，我们发现污染治理和环境保护是一个相当复杂的社会系统工程，从人与自然关系的角度看，它涉及技术水平的高低、经济发展的支撑能力；就人与人关系而言，它涉及中央政府、地方政府、职能部门、议会、非政府环境组织、大众、企业、媒体和商人等诸多与空气污染治理相关的利益主体。面对各阶层共同受益的总体目标，这些利益相关方在空气污染治理中的态度和表现却大相径庭。有人反对，有人支持，有人时而支持、时而反对。事实上，围绕空气污染治理的总体目标，这些利益主体展开了充分的博弈和利益较量，他们之间的力量对比决定着空气污染治理的复杂性和曲折性。20世纪50～70年代空气污染治理成效的取得，首先是对这些主体各自利益的综合、协调和折中，其中各项政策的出台，治理过程的反复，都是各方力量对比变化的结果，其中政治因素的介入和调节发挥了至关重要的作用。
    伦敦空气污染治理过程如此，其实所有国家的环境保护和治理基本都遵循着与之相同的规则。在美国的环境治理过程中，我们同样可以看到总统、国会、企业、大众（22） 等诸多主体在表达自己的呼声，并力图采取不同的行动，以使自己的利益最大化。多方利益主体的博弈表明，环境治理和环境保护的核心在于以人与自然关系为基础的人与人之间的较量。"环境变化始终是社会关系的变化"（23），所以保护环境和污染治理本质上变成了人与人之间关系的调节。"一方面，生态环境对国内政治……以及对国际政治……会产生重大影响；另一方面，国家政府体制和发展模式的选择……都将对环境发生直接或间接、或大或小的作用。从这一层面说，生态环境问题的产生和解决根本上就是一个政治问题。"（24） 在这样的既定前提下，环境问题的解决也就必须依靠政治力量的介入。
    一国内部的环境问题如此，国际政治中的环境问题亦然，特别是在环境问题成为关系人类存亡的全球性困境的背景下。因为一国内部以环境资源分配为基础的人与人的关系和利益博弈可扩展至地区，甚至全球范围，从而演变成国际社会中不同主权国家之间的环境政治。具体如环境外交、污染物的越境转移、国际贸易中的环境问题、国际组织对全球性环境问题的协调、发达国家和发展中国家在污染治理中履行义务方面的共同而有区别的责任原则等，它们涉及污染的制造者和污染的承受者之间权利义务的对等，国际环境资源分配在国与国之间的公平，所以说国际社会围绕环境问题的争论以及国与国之间的较量，本质上与一国内部的环境政治遵循着同样的逻辑。从事实看也确实如此。切尔诺贝利事件发生后，放射物很快超越事故的发源地而演变成国际性事件，"危险的影响轻而易举地超越了国家范围的固定边界，超越了主权国家的最高权威"（25）。
    更有甚者，在防止全球气候变暖的问题上，美国先是拒签《京都议定书》，后又在2007年12月召开的巴厘岛会议上据理力争，其反映的内在利益冲突，使国际政治视域下的环境问题变得异常复杂，而且发达国家的环境外交有可能构成一种新的隐形的殖民形式。非洲环境史研究与殖民史的相互交织，将此忧虑烘托得一览无余。"因此，要改变非洲这种环境破坏与经济危机相互交织的状况，就要集体自力更生，改变不合理的经济结构和国际经济秩序。"（26） 由此可见，环境政治具备国内和国际两个维度，要认识和解决环境问题，二者缺一不可。
    以上用环境一政治的视角剖析了环境问题的本质，凸显了环境政治史的现实必要性。其实从生态环境的外在特点和公共政策的目标与价值追求出发，也可以殊途同归。生态环境具有典型的公共性。由于生态环境的公共属性，使得每个自利的环境主体都努力促进自己在环境资源分配和占有方面的利益最大化，居高位者和在环境资本分配博弈中的强势者往往占得先机，结果污染的制造者和受害者之间发生了分离，权利的享有和义务的履行出现非对称性，加之环境问题本身具备时间和空间错位的特点，这就使得环境问题呈现出极强的外部性特点。总之，生态环境的公共属性决定的外部性所酿成的苦果远远不止于环境本身的破坏，更为严重的是，在环境问题成为政治问题的前提下，它严重影响了不同环境主体之间的公平和正义。
    正是基于环境问题中隐含的公平和正义的缺失，才需要政治力量的介入并从公共政策的角度加以调节。公共政策也恰好具备这样的功能，因为公共政策的本质诉求就是社会正义。公共政策是实现社会正义的方式和手段，是社会正义的具体化。（27） 由此可见，环境问题的特点与公共政策的追求恰有互补和契合之处，这就使得公共政策在解决环境问题的过程中发挥着日益重要的作用。进一步而言，环境保护政策会成为公共政策的重要组成部分，它要实现的目标就是环境正义。（28） 对公共事务的管理本身是政治生活的重要内容之一，在这个意义上，我们可以说一部治理环境问题的历史，就是一部环境政策和政治运作的历史。