二“私室财政体制”的建立与都铎时期的财政管理改革
    亨利七世对私室的利用为“私室财政体制”的建立奠定了基础。亨利七世本是威尔士的一个小伯爵，“他登上王位时一贫如洗，欠他的法国和不列塔尼支持者大量债务”[8]（p47）。但亨利七世却“既不愿追随兰开斯特家族用自由换取拨款的先例，又不愿仿效约克家族未经同意而征税之举”[8]（p47），于是，“全面采用并发展了理查三世的计划”[9]（p67），利用私室及其下属部门前往各郡确立王室地产界限，恢复过去流失的王室领地以增加收益。“1491年王室领地年净收入为3767英镑，1504年时增至25245英镑。”[10]（p11） 亨利七世还责令私室官员到各地调查在履行国王义务时的欺诈行为，以加强对来自监护权、继承权等封建收入及司法讼金与罚款的征收管理。结果“监护权的土地收益从1487年的几百英镑增至1507年的逾6000英镑”[9]（p91）。亨利七世利用私室的结果有二：其一， “亨利七世统治期间，收益由年约5.2万英镑增至14.3万英镑”[8]（p53）；其二，在不长时间内，私室收支总额便超过财政署。亨利七世统治末年，私室收支逾10万英镑，远远超过财政署。
    亨利八世统治前期“私室财政体制”正式建立。亨利八世疏于政事、厌烦琐碎的管理工作，他在继续利用私室及其下属部门明确和扩展国王特权的同时，将私室收入账目和私室土地收敛官员账目的审核完全委托给两个王室土地大检查长。1515年，两个王室土地大检查长及其部门作为一个机构由议会法案以“国王特权总稽查”的名称确定。至此，私室财政体制正式确立。
    私室本质上仍是“王室政府”的财政机构，其官员的任命完全控制在国王个人手中，人员组成很不稳定，更换频仍，任职亦无定期，没有可靠的制度作保证，仅凭国王的个人特权行事。这种带有“国王个人性”的私室财政体制不可能长期适应国家财政收支与管理的需要，不久后必定走向衰亡，被新的财政管理机构所取代。
    宗教改革运动为财政机构的全面改革提供了契机。宗教改革的主要目的之一是没收国王垂涎已久的修道院财产。修道院拥有巨额财产，1536年修道院的净收入高达131361英镑，因此，解散修道院能给国王带来巨大的经济利益。1536年亨利八世解散了年收入不足200英镑的291个小修道院中的244个，以后又陆续解散了其余40余所。1539年，进一步取缔了所有的修道院。修道院的所有财产都归于国王及其继承人名下，王室的固定收入因此而迅速增加。1530年的年收入约10万英镑，10年后增至年约22万英镑[11]（p42）。面对突如其来的巨额财产和收入， 无论是陈腐落后的财政署，还是运作无序、杂乱无章的国王特权总稽查，都不能适应新的管理需要，新的财政管理机构--税收法院的出现成为历史必然。
    税收法院的建立与托马斯·克伦威尔有着密不可分的联系。16世纪30年代，以托马斯·克伦威尔为首的“剑桥改革派”利用宗教改革提供的历史契机，首先对财政管理机构进行了改革。他们通过议会建立了一系列由议会法案详细规定其目的、职能、人员、规章的税收法院。
    1536年成立的增收法院是最早通过议会法案制定全新管理制度的税收法院。它“由1名总长、1名司库、1名法律监督、1名副法律监督组成的委员会统管，另雇佣10名账目审核员、17名驻守各郡的征收员、1名书记员、1名看守和1名通讯员”[ 7] （p25）。增收法院成员有明确的分工，各司其职，共同负责管理没收来的修道院财产。增收法院“作为记录法院同时拥有国玺和御玺，有着明确的管理权限及结账时限”[12]（p167）。
    增收法院的建立为其他财政机构改革提供了样板。托马斯·克伦威尔认为，私室和国王特权总稽查直接依附于王权，难以对其充分利用，因而他“力图减弱私室的作用，并把国王特权总稽查转化为一个适当的、但受到限制的国家部门”[8]（p53）。削弱私室的最佳方法是减少由它管理的财政收入。1534年，托马斯·克伦威尔把本应由私室管理的教士首年俸和什一税转交给他的属臣格斯特威克管理。1540年，议会法案正式确定了首年俸和什一税法院制度，实现了首年俸和什一税收入管理的制度化。同年建立的还有监护法院。1542年，议会法案又规定了国王特权总稽查制度，从此，这个纯属于国王私室的中世纪机构同样实现了制度化。该年的另一个议会法案将监护法院和其他管理国王封建捐税的财政机构合并为监护继承法院。
    到1542年，英国主要有6个财政管理机构，它们职权分明，互不隶属， 各自管理一部分收入。财政署管理古老的收入，兰开斯特公爵领地法院管理兰开斯特公爵领地的土地收入，国王特权总稽查法院管理由亨利七世和沃尔西获得的收入，增收法院管理1535年之后获得的土地的收入，首年薪俸和什一税法院管理本应交至教会的收入，监护继承法院管理封建收入。[7]（p223） 这些财政管理机构在财政管理上“既避免了古老财政署的过于正式化，又避免了私室财政体制的过于非正式化”[8]（p53）。它们的建立一方面适应了当时紧急处理巨额收入的需要，另一方面逐步削弱并改造了旧有的财政管理体制。
    托马斯·克伦威尔当权时，能够审时度势，根据需要及时调整和改革政府机构，6个财政收入机构在他的精心策划下运转良好，但在他失势并于1540年被处死之后，各税收法院开始独立发展，财政管理再次陷入混乱状态，特别是1540～1558年间，战争、减产、腐化和工作低效进一步恶化了财政管理上的困难。因此，财政机构的统一成为避免混乱而进一步改革的必然趋势；而且随着增收法院管辖的财政收入在国家财政收入中占据比例的日益增加，几个财政机构的并立就多余而浪费了。