二
    工人们恶劣的住房状况，引起了社会上有识之士的关注，开始探索解决住房拥挤状况的方法。早期最著名的人物是阿什利勋爵（Lord Ashley）及其建立的“改进劳动阶级状况协会”（the Society for Im proving the Condition of the Labouring Classes）。对于城市住房问题，他们认为应以三种方式解决：一是通过在伦敦郊区引入个人经营的小块土地以使工人能进行他们自己的生产；二是在伦敦或近郊建造“经济舒适”的“计划住房或村舍”；三是提议妥善地管理好贷款资金[13]5。此外，奥克塔维亚·希尔 （Octavia Hill,1838-1912，维多利亚时期的慈善家） 1875年发表《伦敦工人的家》一书，集中表达自己的住房改革思想，她关于住房改革的思想和实践主要体现在以下几个方面：第一，讲求实际，修缮与新建住房并行；第二，全面考虑，房子和房客一同改造；第三，强调房客和房主建立良好的个人关系；第四，培养房客的社区意识和责任感；第五，将住房改革与公共空间的开辟和环境保护联系起来[14]。以上主张并非十全十美，但他们体现了社会力量在城市住房问题上的设想。
    面对城市住房卫生条件的恶劣和大量短缺，私人住宅公司和一些慈善机构开始兴建住房。19世纪50年代以后，伦敦出现了改善住房的团体如“首都改善勤劳阶级住房协会”和“改善工人住房公司”等，致力于为工人建造廉价住房，但收效甚微。从 19世纪60年代开始，产生了由建筑商乔治·皮鲍迪（Geoge Peabody）②和悉尼·沃特娄（Sydney Water low）③发起的“模范住宅”运动。由于在伦敦中心不可能人人自己有一幢房屋，而且工人也负担不起，因而他们大约同时（1861-1862年）开始建造成排的杂院房屋。皮鲍迪的董事会在他于1890年去世以后继续进行这项工作。沃特娄自1863年以来，就一直通过改良工业住宅公司来建造每间每周平均租金二先令一又四分之一便士的廉价房而获得成功。到1884年，他的公司已经为25000人建造了或建造着杂院房屋。皮鲍迪董事会则以一先令十一又二分之一便士的租金供应着两万人的需求。[10]619沃特娄的成功引起人们的效法，在伦敦工人阶级腹心区一带，在拥挤的“花园房屋”和“出租房屋”的上面，建造着一排排的“模范房屋”。
    商人们的自发行为虽缓解了伦敦城市的住房压力，但造成了许多不良后果。首先是住房建设缺乏统一规划，大部分街道狭窄，平房连片，拥挤不堪。商人们看到有利可图，建造了许多连排式大杂院、背靠背式、单向公寓式等各种住房，用于出售或出租。查尔斯·布思对“模范住宅”运动建造的房屋评价，这样写道，“作为设法使拥挤无害于卫生的一种努力，是一个巨大的进步，但是它不过以一种拥挤代替了另一种拥挤而已，而且这些成排的房屋……无论从道德观点来说也不都是值得称道的。”[10]620其次是房屋租金昂贵。“模范住宅”运动虽建立了一些廉租住房，但对于急需住房的人而言，只是杯水车薪。在伦敦市中心，19世纪50年代的每间房的租金是2先令6便士，到七八十年代上升到4先令9便士，这时租两间房则要花7先令 6便士，已经超过半熟练工人的收入[15]150。皇家住房委员会调查到，在伦敦的克拉肯沃尔（Clerken well）、圣卢克（St Luke's）、圣贾尔斯（St Giles）和玛丽勒本（Marylebone）等贫民区、房子的平均租金是“一间房3先令11便士、两间房是6先令，三间房是7先令5便士；这儿的1000多个家庭中，46%的家庭必须将它们收入的四分之一到二分之一花在房租上，88%的家庭所付的房租超过其收入的五分之-，仅有12%的家庭所付的房租低于这一数字[15]149。再次是房子质量低下，一排排的房屋是商人们为了快速营利而粗制滥造的。由于建造时偷工减料，年代一久，就成了标准的贫民窟。但即使是这样的私人房屋，也只能容纳一小部分伦敦人。
    三
    私人的住宅建设并没有能解决贫穷工人的住房问题，政府也逐渐认识到，虽然住房是私人的问题，国家不能在这个问题上投入太多的资金，而更应该关注贫困、失业等问题，但是，完全依靠私人的做法显然是行不通的，因而从19世纪中期开始，政府对住房问题也开始采取一些措施。
    （一）进行市政改革，建立和完善城市负责住房的行政机构。19世纪30年代以前，英国的地方政府仍沿用中世纪的区域和管理系统，在各个地方政府和下属区划中，教会基层教区（parish）是重要的基层单位。1835年，英国通过《市政自治机关法》（the Municipal Act），该法规定成立地方自治城市管理机关，选举产生市长、高级市政官、市议会和市议员。同时还规定成立市卫生局、市济贫委员会等，加强对城市工作的管理[16]628-631。随着城市功能的扩展，各级市政府成立了相应的职能部门，负责住房建设，学校建设、娱乐和体育设施修建等等，分工越来越细，越来越专业。1855年伦敦市政府也成立了都市工程局，负责修建最起码的排水设施和工人住房。1899年伦敦通过城市政府的法律规范--《1899年伦敦政府法》，规定在1888年建立的伦敦郡区内重新建立28个首都自治市议会 （Metropolitan Borough Councils）和1个伦敦城（City of London Corporation），以取代原有的3个教区委员会[9]477。1894年伦敦建筑法通过，规定伦敦郡议会作为伦敦首要的住房管理机构，以立法的形式确立了伦敦郡议会住房管理方面的中心地位。这样，市政机关在市民的监督之下，不仅要开办公益事业，如供水、煤气等，而且担负起系统地清除贫民窟，动员各种力量修建简单而清洁的住宅。
    （二）中央和市政府颁布法律，依法干预和规范城市的住房建设。从19世纪40年代开始，政府通过皇家委员会的调查，详细地了解了情况，决定通过立法进行干预，制定住房的标准，改善工人的住房条件。40年代初，皇家委员会之一的大城镇和人口稠密地区状况调查委员会在其报告书中提议：凡住人的大院，宽不得少于20英尺，进出口不得少于10英尺；地窖和地下室若未备有壁炉、合适的窗户和适当的排水设备，不得出租供人居住；凡新建的房屋，一律须装有适当的厕所设备。当局有权为加宽道路、清理卫生和筹建公园而征收款项，有权要求充分的空气流通，强制不卫生的房屋打扫，核发宿舍的许可证，指派卫生官员等[1]666。
    从1860年开始，英国政府共制定和实施了托雷斯法（the Torrens Act）、克罗斯法（the Cross Act）， 1882年、1885年和1890年工人阶级住房法等6项住房法，赋予地方政府三大权力：“（1）执行卫生立法的权力，对新建房屋实行监督，禁止现有住房的不卫生使用，并改善那些对健康有危害的居住环境；（2）拆除和关闭那些不适合居住的房屋的权力； （3）拆除和清理不卫生住宅区的权力。”[17]271890年议会修改并通过了新的《工人阶级住房法》，“授权地方政府占有土地，建造或者改造一些建筑以适合工人阶级居住；公共工程借贷管理局（Public Works Loan Cormmissioner）被授权为此目的而垫款。”[15]138伦敦根据国家制度的法规与当地实际情况，1894年颁布建筑法，规定建筑物的后面的空地必须和它的高度成比例，对住房和其它建筑物进行规范。 1909年的建筑法要求工人阶级的公寓楼内要有充足的食物储藏间，而且对建筑材料钢、铁和混凝土的使用作了规定。