千岛群岛归属问题，是战后日苏关系发展中争议最多和最大的问题，也是当代国际政治中最引人瞩目的问题之一。以往，我国学术界多从日俄关系、日苏关系的历史本身探求其来龙去脉，而对美国在千岛群岛归属问题最终形成过程中的作用研究薄弱。本文主要对美国对千岛群岛归属问题的政策之起源、演变、本质特征作些考辨。
    （一）
    1945年2月签订的《雅尔塔协定》， 是美国和苏联在国际事务中互相妥协而产生的一项重建世界秩序的全盘方案。它对两国在东亚的势力范围进行了划分：斯大林对美国在西太平洋和日本获得独占权的要求没有提出异议，而罗斯福政府同意了苏联对中国东北、外蒙古特权的要求，特别是同意“将库页岛南部及其全部毗连岛屿归还苏联，千岛群岛交给苏联”。①苏联对日宣战并出兵占领千岛群岛和齿舞群岛之后，美国政府又出尔反而地声明说：“在对日和约签定以前，千岛群岛不是苏联领土。千岛群岛的归属，须经对日和会来决定”。②而在1951年美国一手炮制的《旧金山对日和约》中对此明文规定：“日本放弃对库页岛、千岛群岛”的“一切权利、权利根据与要求”，③从而造成了千岛群岛归属未定的局面。美国政策的如斯走向，从根本上说，是杜鲁门政府在东亚推行遏制政策的必然产物。
    本来，按照美国政府在太平洋战争结束以前制定的战后亚洲战略构想，日本将被置于美国的严格监督之下，而中国将变成美国操纵下的“大国”。④这种意图在1945年9月公开发表的《战后初期美国对日政策》、1947年8月国务院起草的《对日和约草案》、马歇尔将军使华这一系列事情中明显反映出来。就当时美国对日政策而言，确立二十五年内禁止日本重整军备盟国远东委员会对日理事会作为监督机关、日本领土限定于本土四岛及国后、择捉和琉球诸岛，⑤虽然已显露脱离《雅尔塔协定》的端倪，但其主旨还是要坚持盟国合作，保证日本不再构成对美国安全的威胁及在东亚扩张的障碍。就美国对华政策而言，马歇尔使命标志着要把中国变成“大国”的愿望变成了有针对性的战略构想。中国内战爆发后，美国更加明确地执行扶蒋反共政策，是同美苏冷战相关联的。然而，美国在中国内战中的立场和政策，既没有扭转中国人民解放事业发展的根本趋势，也没有给美国同新中国发展正常关系留下余地，1950年2月中苏结盟。亚洲这种两极分化的局面，促使美国重新估计东亚政治力量对比和战略方针，更紧密地将其东亚战略同美苏在欧洲的对峙联系在一起。
    应该承认，美国政府内部是存在着尖锐的意见分歧的。五角大楼把苏联力量的增强和发展视为对美国最大的威胁，主张“在欧洲和西亚保持战略攻势”，“在远东保持战略守势”，⑥这一点，在1948年3月30日国家安全委员会第7号文件和11月24日国家安全委员会第20／4号文件中得到确认。⑦为此， 美国的战略方针就应该把日本作为对抗苏联的缓冲国，修改现行对日政策，推进经济复兴，缓和赔偿要求，允许日本拥有最低限度的军备。在和约中规定美国有权占领冲绳、琉球各岛和横须贺的海空军基地，允许苏、中两国参加对日媾和。⑧国务院最初在凯南的推动下倾向于：美国对日政策的根本目的，“是要将稳定的日本纳入亲美的太平洋地区经济体系中去，成为追随美国政策的值得信赖的盟国”。⑨主张推迟媾和，缔结和约的性质亦非惩罚性的，不必非有苏、中两国参加。⑩但在艾奇逊接替马歇尔出任国务卿以后，国务院更强调要在日本创造各方面的条件，使日本“自主独立的反苏”，（11）尽快缔结和约，恢复日本的主权。与此同时，在亚洲太平洋地区建立一个地区性军事集团，允许日本作为缔约成员国，美国负责日本本土、琉球的防务。（12）
    朝鲜战争的爆发，使美苏之间对立和冲突的激烈程度远远超过以往的任何一次危机，同时也向美国揭示了处于两极势力相交点的日本战略地位的极端重要性。从此美国的政策思想发生了具有深远意义的重大转折。从世界范围看，杜鲁门政府仍视苏联为主要威胁，视欧洲为战略重点，但在亚洲，遏制的对象则是“亚洲共产党集团”，包括苏联、中国、北朝鲜。并想通过缔结对日和约将这一战略构想确定下来。它推动着五角大楼与国务院在对日政策方面趋向妥协。9月7日，双方签署协调行动备忘录。第二天，该备忘录作为国家安全委员会第60／1 号文件得到杜鲁门总统的批准。（13）它规定：对日媾和的当事国必须是“在意见一致的基础上，有意进而缔结条约的一切国家”；“在联合国制定出令人满意的有关对安全保障承担实质性责任的其他规定以前，为了维持日本领土的国际和平与安全保障，日本和美国及其他国家之间继续分担其责任”。关于领土问题，“日本（甲）承认朝鲜的独立；（乙）同意由联合国托管琉球和小笠原群岛，而以美国为管理当局；（丙）接受大不列颠联合王国、苏联、中国及美国将来所作关于台湾、澎湖群岛，北纬五十度以南之库页岛、千岛群岛的地位之决定。如果在条约生效后一年以内不能获得决定时，则由联合国大会决定之”。这个文件，成为美国政府公开发表的《对日媾和七原则》的蓝本。（14）负责对日媾和事务的国务院顾问杜勒斯在将《对日媾和七原则》递交苏联政府时声明：如果苏联参加缔结对日和约，依据和约，日本将库页岛南部、千岛群岛割让给苏联。即使远东委员会成员国中某国不参加缔结对日和约，美国也要进行对日媾和谈判。（15）在这里，已经鲜明地昭示出千岛群岛归属问题发展的基本态势。