（二）
    对美国政府在千岛群岛归属问题上的政策走向作如是观，又应该如何理解从“三月草案”到“最终草案”的变化过程呢？前者规定：“日本应将库页岛南部及其附属岛屿归还苏联，并将千岛群岛交与苏联”；后者规定；日本“放弃”对上述岛屿的主权。日本首相吉田茂将这种变化归因于日本方面的努力，（16）英国外相莫里逊自诩这是英国外交的功劳。（17）其实，这两种说法都有些过甚其辞。理解这一问题的关键乃是阐明美国外交策略变化的来龙去脉。
    《对日媾和七原则》发表以后，在盟国中激起强烈的反响。按照波茨坦会议的决定，对原轴心国的媾和，首先应由联合国安理会常任理事国即美英法中苏五大国外长会议按大国一致的原则来处理，而根据1945年12月莫斯科外长会议的决定，首先要由五大国中的受降签字国来处理。因此，苏联政府于1950年11月20日向美国递交照会，指责其颠倒准备和约的协议程序，要求对日媾和问题首先在五国外长会议上讨论，在和约中应明确规定将琉球和小笠原群岛归还日本的同时，明确规定库页岛南部和千岛群岛属于苏联主权管辖。（18）12月4日， 中国外交部长也对美国排斥中国的企图提出警告，强调“中华人民共和国中央人民政府是代表中国人民的唯一合法政府，它必须参加对日和约的准备、拟制与签订”，否则，“中央人民政府一概认为是非法的，因而也是无效的”。（19）然而，美国政府对此充耳不闻，一意孤行。采取了与日本以及远东委员会各成员国分别谈判对日媾和问题的方针，企图首先取得日本和西欧各国的同意，然后再在按多数表决原则处理问题的远东委员会上讨论，从而孤立苏联和中国。
    1951年1月下旬，杜勒斯赴日与日本政府进行谈判。 日本政府虽然在战败之初就确定了亲美外交路线，“不能参与任何稍微削弱和孤立美国的政策”，同意除单独媾和条约以外，另缔美日安全保障条约，承认美军在日本本土驻防，（20）但在领土问题上，吉田首相表示，“日本准备同意由以美国为首的盟国托管琉球和小笠原群岛”，不过希望美国同意，“一旦再无托管统治的必要，应将上述地区归还日本”，“托管期间，日本与美国共同作为统治国”。（21）对此，杜勒斯态度强硬，一口咬定必须将上述地区置于美国托管统治之下，美国没有理由考虑日本对上述岛屿主权的要求。对于库页岛南部和千岛群岛归属问题，吉田首相虽然没有提出意见，杜勒斯却有所考虑。早在此次日本之行以前，东京盟军统帅部政治顾问西保尔德和助理国务卿腊斯克就曾建议：“日本国民非常重视对琉球和千岛的处理。社会党、民主党都反对放弃在历史上和民族关系上看都属于日本的领土。执政的自由党倘若无视这些主张而冒然签订和约，必将陷入灭项之灾”。（22）来日后在同日本民主党、社会党领袖的实际接触中，杜勒斯切身感受到了在野党的这种民族主义情绪，肯定了上述建议的正确性。因此，对日本领土问题的处理，此后采用了软、硬两手，以此逼迫日本全盘接受美国的安排。所谓“软”者，就是在有关琉球的范围上明确划定界限，并有所退让。美国政府原本将琉球与日本本土的分界线划在北纬30度，但在2月5日的会谈中，杜勒斯表示，愿将琉球与日本本土的分界线定在北纬29度。（23）所谓“硬”者，就是在库页岛南部、千岛群岛的处理上，摆出一副尊重《雅尔塔协定》的姿态，坚持在和约草案中列入“日本应将库页岛南部及其附属岛屿归还苏联，并将千岛群岛交与苏联”，但不明确划定千岛群岛的范围界限。日本方面表示，“同意在苏联参加对日和约的前提下，归还库页岛南部和交与千岛群岛”，如果苏联不参加签署对日和约，希望将此条款删除。（24）日本基本上支持美国的媾和政策，媾和的态势也就大体就绪了。杜勒斯3月23日起草的对日和约草案（通称《三月草案》）， 就是在这种背景下出台的。
    《三月草案》对库页岛南部、千岛群岛归属问题的规定，究竟能否说明杜勒斯准备承认《雅尔塔协定》的有效性呢？我认为回答只能是否定的。首先，该草案第十九款规定：任何国家在签署、批准、加入本项和约以前，都不能享有本约所规定的权利、权利根据和利益。日本的各种权利、权利根据和利益，亦不因某国不签署、批准、加入本项和约而受到减损、侵害。（25）据此，只要苏联不参加缔结对日和约，就不能得到库页岛南部和千岛群岛的领有权。此理甚明，无须赘言。其次，从杜勒斯本人一再阐释的原则来看，对库页岛南部、千岛群岛归属问题作如此规定，完全是杜勒斯煞费心机编织的一个外交罗网，背后隐藏着美国不想给苏联以拒绝签署对日和约口实的险恶意图。譬如，1952年2月18日杜勒斯在与澳大利亚、新西兰外长会谈时便说，“如果苏联参加对日媾和，就支持苏联的领土要求，反之则没有必要帮助确定苏联的权利。苏、日两国之间的纠纷并不会给我们带来危险”。（26）3月21日杜勒斯在同腊斯克谈话时也说：“如果苏联拒绝条约的规定，我们考虑从和约中完全删除有关库页岛和千岛群岛的条款”。（27）这一点，在4月24 日杜勒斯与顾维钧的谈话中得到更加透彻地说明：“关于千岛群岛和南库页岛，我方条约草案使用的语言是不准确的，套用了雅尔塔协定的字句。但是，因为我方知道苏联不会参加对日媾和条约，所以不想变更雅尔塔协定的原文，给苏联以拒绝参加对日媾和条约的借口”。（28）
    《三月草案》首次使对日媾和问题具备了法律文件的形式，但毕竟只是美国单方面的意向，还有待于其他盟国、特别是英国的认同。在这时期，英国国际地位发生了根本性变化。一方面，大英帝国正进入彻底解体的过程，在欧洲又处于不能与美国或苏联相匹敌的异常地位。另一方面，长达31年的两次世界大战和经济大萧条的经历，几乎使英国耗尽了它的力量。正可谓落花流水春去也。战后，英国政府仍然设想继续追求三个方面的角色：1.遍及五洲的殖民帝国和英联邦的中心；2.作为一个影响欧洲大陆均势的大国；3.与美国保有特殊关系的大西洋大国。也曾许诺公众要进行耗资巨大的社会改革。显然，在现实与理想、外交政策与国内政策之间存在着尖锐而巨大的矛盾。这种情形，就使得英国政府在制定对日媾和政策过程中，总是以维护英国及英帝国利益为轴心，视英帝国成员国的动向而定最终的依归。从而也决定了英国的对日政策在某些方面将追随美国，在某些方面又会与美国相悖。在讨论《三月草案》的过程中，除中国代表权问题以外，英国基本上赞同美国的立场。在1951年5月13日英美共同商定的《五月草案》中规定， “日本将千岛群岛及日本国以前管辖的库页岛南部及其附属岛屿割让给苏联”。（29）对此提出异议的，恰恰不是英国，反倒是出自杜勒斯本人。杜勒斯认为，按此规定，对美国有两个不利之处。一是如果苏联不参加对日媾和，它就不可能获得管辖上述岛屿的主权，仅仅是占领上述岛屿，这样与日本缔结防务协定的美国有可能被卷入日苏两国的领土纠纷之中去；二是由于至今尚不能确定苏联参加对日媾和，如果给予苏联“直接利益”，参议院就可能拒绝批准和约。直到这时，杜勒斯才将美国的腹案和盘托出。他提议，将有关库页岛南部、千岛群岛的规定与有关台湾、澎湖群岛的条款二者合一，日本放弃对上述岛屿的主权。至于千岛群岛的范围是否包括齿舞、色丹诸岛，日本宣布放弃千岛群岛主权后，谁是千岛群岛主权的所有国，则不做明确规定。（30）英国内阁会议同意了这一修正。并将这一点列入6月14日英美共同草案。 后来又列入《八月草案》。（31）这样，尽管苏联参加了旧金山和会，在会议上也一再要求修改上述条款，代之以“日本承认苏联对库页岛南部及其附属岛屿、千岛群岛的完整主权，放弃对上述领土的一切权利、权利根据和要求”。（32）但是，由于有了英国的支持，美国终于如愿以偿，而苏联孤掌难鸣，最终拒绝签署旧金山和约。这说明，无视或者低估英国政府在千岛群岛归属未定局面形成过程中的作用，当然是不可取的，但过高估计英国的作用，也是缺乏足够的历史依据的。在千岛群岛归属未定局面形成过程中，英国始终居于附属地位，美国是酿成这一重大国际争端的始作俑者。对于这一点，美国史家邓恩所论当是不错的；旧金山对日和约各项条款的制定过程中，“是美国操纵着主导权”，也是“按照美国的条件、手续、内容来进行的”。（33）