选择弃旧图新道路
    1857年1月15日，在冬宫成立了“讨论关于整顿地主农民生活措施”的秘密委员会，是准备实施改革的标志。在“解冻”条件下旧制度也作了某些变通。
    1857年9月26日，维连省总督纳季莫夫响应政府倡导，上书沙皇表示该省贵族同意不带土地解放农民。11月22日，亚历山大二世审阅了纳季莫夫的报告，并下诏纳季莫夫成立省贵族委员会，草拟“改善地主农民生活”草案。11月23-24日夜间，兰斯科伊授意将这份诏书赶印了75份，第二天凌晨便经铁路运走，分发给各省总督和首席贵族。[⑨]此举使秘密委员会措手不及，覆水难收。国内报刊很快将这份诏书和与此相关的其它诏书披露出来[⑩]。从此时起，政府公开承认将要取消农奴制，秘密委员会已无秘密可言。
    诏书是圣旨，也就是无条件执行。贵族获准在当地设立贵族委员会和依照诏书拟定本省改革方案，即允许每省有自己的方案和自己的法律。贵族受到农民事务公开性和改革具体步骤的震撼，最初犹豫观望了两个月，之后便纷纷表示拥护诏书。1858～1859年初，欧俄46省设立了贵族委员会[①①]，改革机制开始运行。
    1858年2月18日，秘密委员会更名为农民事务总委员会。尽管其成员变动不大，其活动条件、工作效率和方式，在国家机构中的作用却发生了变化。往昔秘密机构死气沉沉的办公模式部分失灵。
    国内事态发展推动着政府加快改革步伐。1858年4月波罗的海爱斯特兰发生农民骚动，亚历山大二世派亲信侍从恩·夫·伊沙科夫少将前去调查农民反抗原因。调查结论是：所有事情都与不带土地解放农民有关，农民渴望真正的而非虚构的改善生活，需要带土地解放。亚历山大二世将伊沙科夫奏书交总委员会传阅。这次骚动引起上层统治者恐慌，对政府改革方针不无影响。亚历山大二世也曾试图不带土地解放皇室农民，但一无所获，响应这种解放者廖廖，多数皇室农民拒绝接受。爱斯特兰骚动和皇室农民对不带土地解放无动于衷，这不仅使亚历山大二世丢掉幻想，而且使政府和总委员会中不带土地解放农民的拥护者受到削弱。
    1858年10-11月，总委员会通过由亚历山大二世首肯的新改革纲领。新纲领主张保留贵族地产，允许农民赎地为私有，取消地主世袭领地政权，农民取得公民权利，大地主经济和小农经济并存。1858年8-9月，总委员会成员亚·伊·罗斯托夫采夫从国外给亚历山大二世的四封奏书成为新纲领的基础。亚历山大二世非常器重罗斯托夫采夫，此人从不赞成废除农奴制到承认自由主义纲领对沙皇有不容忽视的作用。[①②]
    促使政府政策转变的因素很多，择其要者有：农民“争自由”呼声日益强烈；不带土地解放农民的幻想破灭；革命民主主义特别是《钟声》的强大影响；自由派力量日益活跃，自由派官僚同自由派社会力量，同贵族委员会中的自由派联系日益密切。[①③]
    政府通过的新纲领使自由派官僚的立场加强，以米留金为首的自由派官僚提出改革新模式即卡尔洛夫解放农民方案。1859年2月1日正式批准该方案。新思想开始付诸实施。这时自由派官僚面临最艰巨的任务是把局部模式变成总的立法，这需要在“上层”统治者中进一步寻找支持力量。
    在准备改革过程中从秘密一跃到公开，政府从否定农民赎地到在保留贵族地产同时，承认建立农民私有者阶级是改革的最终目的。最终导致上层统治者力量配置的变化，在一定时间内自由派官僚在农民事务方面居于主导地位。
    改革建设性机制和阻碍机制
    政府确立改革纲领后，各省贵族委员会开始将其方案报送总委员会。因各省贵族委员会“多数派”“少数派”分别拟定方案，所以各省方案已不是46个，而是近百个。问题的复杂性还在于，省贵族委员会工作仍按诏书进行，而政府已于1858年12月4日通过了改革新纲领，并放弃各省可单独立法的主张。因此迫切需要对大量分散资料进行归纳整理，制定在整个欧俄实施的新法律。这项工作总委员会已无能为力，需要有创造力的新人完成这项任务。总委员会接受了兰斯科伊和罗斯托夫采夫关于设立专门委员会的建议。1859年2月27日，亚历山大二世批准此主张，但有一个附加条件，即该委员会由罗斯托夫采夫担任主席[①④]，该委员会称为编纂委员会，它面临制定取缔农奴制，保留贵族地产，把农民变成小私有者这一不同寻常的繁重任务。罗斯托夫采夫作为主席在选择人员上有充分权利，他只服从沙皇指令，总委员会和国务会议不得介入[①⑤]，他以亚历山大二世名义邀请了各部门代表17人，农民事务专家21人，加上他本人编纂委员会有39人[①⑥]，国内学者认为该委员会为31人[①⑦]，是不确切的。这些人都受过良好教育，其中多数受过高等教育，年龄多在35-45岁之间[①⑧]，属同时代人。米留金·尤·夫·萨马林、夫·阿·切尔卡斯基被誉为该委员会的灵魂。
    1860年1月，罗斯托夫采夫死后，米留金被一致推举为该委员会领袖。此人在内务部供职近25年，行政工作经验丰富，熟悉国家管理体制和改革前的农村状况，与首都社会各界名流联系广泛[①⑨]，他的上任有力地推动了该委员会的工作。
    该委员会不因循守旧，首先表现在其多数成员为自由派，而农奴主居少数。所有问题的解决取决于多数人的意见。由于在省贵族委员会，以及整个贵族中间，在中央和地方政权机构中自由派居少数，而在该委员会中自由派占优势则具有特殊意义，因此支持省贵族委员会的少数自由派便成为它的一项重要工作。该委员会在国家最高权力机构中处于特殊地位，沙皇直接向其主席面授机宜，它自谦为“单独的临时机构”，而沙皇则称它为“政府机关”。
    该委员会的工作值得称道。它力图唤醒“整个社会意识”，其领袖为巩固自由派力量，传播和确定自己的改革纲领，尽可能利用公开性，尽可能避免“反复研究”，尽可能摆脱“互相推诿”的官僚恶习，尽可能使政府不食言。该委员会多数成员有高度个人责任感，他们清楚自己的活动将决定国家未来命运。他们工作效率惊人，一年零七个月时间开了409次会议，而总委员会1858年一年仅开了28次会议，秘密委员会1857年一年仅开了11次会议[②⑩]，不到2年时间该委员会搜集并出版了三大卷地产统计，广泛搜集了俄国和欧洲所有农民问题新文献。委员间关系建立在民主协商基础上，工作气氛紧张而又和谐，确实给死气沉沉的官场吹进一缕清新空气。这在当时情况下，确实是难能可贵的。