所谓“大陆政策”：是指做为岛国的日本向中国和朝鲜等大陆国家进行武力扩张，梦想称霸亚洲，征服全世界的侵略总方针。日本德川幕府末期出现的“海外雄飞论”奠定了“大陆政策”的最初理论基础。而明治初期的“征韩论”成为“大陆政策”形成的指导思想。
    朝鲜地处中国、俄国和日本之间，是俄国南进太平洋和日本北进中国的必争之地。中国与朝鲜存在悠久的亲藩关系，政治、经济和文化的联系甚密。明治政府初期，作为国家主要领导人物，如木户孝允、伊藤博文、井上馨和山县有朋等维新人物，继承和发展了“海外雄飞论”并将其具体化为“征韩论”，进而以“征韩论”为向外扩张的第一目标定为基本国策，从而向“大陆政策”的最终形成迈出了第一步。
    明治初期，对日本的对韩政策予以有力影响的主要人物，当首推木户孝允。1868年，明治政府成立后，即命令对马藩主宗义达以外国事务辅名义进行日朝间交往由对马藩主充当桥梁的惯例，而将对朝交涉由朝廷自理。宗义达于4月向政府建议：现在朝鲜与外国滋生纠纷，日本切不可失“先发制人”之良机，如能确立“思威并行之规模，统御之术得其法”，则朝鲜“数岁之后将如日本外府”。至于日朝交涉时，如朝鲜仍然“抱守向来偏固之风习及鄙陋之旧规”，辜负“皇国厚爱眷顾之厚意”，甚至“万一有非礼倨傲之惰况”发生，政府当可断然采取“赫然膺惩”的行动，以免危及“将来之功业”。[2]显然， 对马藩的意见是将朝鲜看作日本的版图，甚至主张，朝鲜如不听日本摆布，就要予以严惩，以保障侵略计划的顺利实施。这充分表现了日本征韩的狂妄野心。对马藩的意见可谓明治维新后“征韩论”的源起。与此同时，日本总裁局顾问木户孝允也致函副总裁三条实美及岩仓具视，其中写道：“使朝鲜再纳入皇国版图，建立从前日本政府之地位。”[3] 其征韩的论调与对马藩沆瀣一气。
    1868年11月，明治政府任命樋口铁四郎为大修大差使携国书出使朝鲜。但朝鲜对日本早有戒备，当得知樋口所交国书中载有“大日本皇帝”及“皇”、“敕”等字样时，认为这些只能是宗主国中国可以使用。日本此举是侮辱朝鲜，视朝鲜为日本属邦之意。因此，朝鲜以此国书不合体裁为由拒绝接受，并说日韩关系正如兄弟之谊，并非上行下效的关系。朝鲜拒收日本天皇国书，成为日本政府一项棘手的外交问题，引起了日本朝野上下的不满，促使“征韩论”的进一步发展。
    同年12月与翌年2月，木户又两次提出“征韩论”。但由于当时内战刚结束，无力远征，木户的建议再次受阻。木户因不满政府的举措，竟离京出走。后来太征太臣三条实美以实行“征韩论”为条件，说服木户回京参政。12月，木户被任命为清韩大使。1870年，中国发生天津教案，木户认为有机可乘，日本应断行征韩，主张立即派其出使朝鲜。后因山口藩乱事件爆发，木户系山口县人，回藩处理此事件而未能出使朝鲜。但外务省别派佐田白茅、森山茂、斋藤荣等渡韩，从事调查任务。三人一致认为，由于远东形势的演变，日本必须“征韩”。如佐田白茅于1870年3月在他的《第三建议书》中指出：“夫朝鲜所以不得不伐者大有缘故，4年前，法国攻朝鲜失利，甚感懊恨，必不使朝鲜长久矣。且俄国窃窥其动静，美国也有攻伐之志，皇国若失此良机与之外国，则失我唇而我唇必寒。”[4]
    日本外务省基于佐田白茅三人所报内容，鉴于远东和国内形势的演变，向太政官提出“朝鲜政策”三项，请政府裁决。此三策是：“1.在国力充实之前，暂停朝鲜交涉，以待由对马藩为媒介的日韩关系自然消灭，然后视国力充实后再行交涉；然如此易使俄国吞并朝鲜，而日本不得不袖手旁观，此消极政策也。2.速将前已敕任为皇使之木户孝允随舰派赴朝鲜交涉。要求开港开市往来自由之条约，如以军舰兵威迫之仍难期大事有成，则不得已采取武力的积极政策。3.利用中韩宗属关系，首先由日本遣使至中国缔结修好条约，取得中日平等关系；则朝鲜既为中国藩属，其地位自然低于日本。如此，朝鲜纵因不服而演成干戈相向，中国或将不致出兵援助朝鲜，此乃迂回政策。”[5] 本户孝允一向主张对朝鲜采取强硬态度，而且对利用中韩宗藩关系的可能性表示怀疑，所以，力主采取第二策，由日韩直接交涉，并应积极备战。这样以木户为首形成了征韩派。同时以参议大久保利通为核心，包括岩仓具视等人在内，则主张坚持第三策。于是在日本政府内部形成了对韩强硬论和中日交涉先行论的两派对立。
    以木户孝允为首的征韩论，就其思想渊源而言，是来自吉田松阴的直接影响，此外还有两点社会原因：一是巩固新政权的需要。明治初年，日本社会很不稳定，许多失意的藩主士族不满维新措施，心怀不轨。当权者希望以对外战争转移视线，缓和国内矛盾。正如森山茂所说：“方今维新告成，四方不得志者皆英气勃勃，蠢焉思动。若移植于半岛既可避内乱，又可拓国利于海外，洵一举二得之新策也。”[6] 二是为了解决财政困难。明治初年，百废待举，财力匮乏。如侵略朝鲜，可以掠夺大量财富，以解燃眉之急。正如佐田白茅所言：“朝鲜，金穴也。米谷也颇多，一举而拔之，征其人与金谷，……则大藏省不唯取其偿，省几年开拓之费，其利岂不浩乎？故而征伐朝鲜乃富国强兵之策。”[ 7]以大久保利通为核心的一派则认为征韩将引起国内局势更加不安；而且此时中国因天津教案，法舰已抵大沽，各国有武力干涉之举，大久保利通唯恐波及朝鲜，英、法首先对朝鲜下手。如果日本此时征韩，将导致欧美列强干涉。结果，大久保利通派获胜，日本政府采取第三策，并于同年6月29日命柳原前光出使中国，进行通商修好交涉。